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提升上海海空枢纽能级与临港新片区建设思路
临港新片区是上海未来发展的重要战略空间，承担新功能塑造任务。新功能着重打造世界级前沿产业集群，包括优先发展集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等先进制造业，加快布局新一代信息基础设施，建设“工业互联网+人工智能”创新和应用示范区等。新空间、新功能和新产业是临港新片区的关键。
一、 枢纽能级提升与促进临港新片区发展思路
1、枢纽能级提升路径：从数量式增长到质量式增长
上海港集装箱吞吐量连续 10 年高居世界第一，但随着世界经济的演变和中国产业结构的变化，大进大出的港口模式必将随之变化。机场不应一味追求生产指标的高增长，而应从机场航线网络、运营效率、业务结构等方面提升浦东机场作为航空枢纽的能级，要从扩张型向内生型转型、从外向型向内需型转型、从科技创新型向商业创新型转型，必须在客货运输、航班运行和产业链延伸等领域真正实现创新驱动、转型发展。
2、区域经济功能的提升：从交通枢纽到“交通枢纽+”
交通枢纽除了交通功能外，还具有提升区域经济的功能。“交通枢纽+”的意义在于发挥港口、机场作为连接地方与全球的门户和纽带性优势，围绕港口、机场布局经济活动，以有效降低贸易和商务成本，提高生产效率和开拓市场，进而在国际劳动分工中提升竞争力和参与效率。今后，上海的海港、空港的交通功能进
入质量提升阶段后，需要推动枢纽功能的转型和升级，进而催生新的临港经济增长点。
3、区域空间融合：打破边界，搭建平台 海空交通枢纽与区域空间融合发展是一种城市发展和规划的理念，即以海港、空港为中心，以土地利用为调控手段，合理布局各类基础设施和各种经济实体，进而形成一个功能完善、协同发展的经济增长极。在空间上，把交通枢纽与临港新片区紧密结合起来，打破行政隶属边界，搭建协同发展平台，如可联合浙江推进大小洋山港一体化开发，逐渐置换外高桥港区功能，浦东机场附近推进航空城建设等。
二、 对策建议
1.基础设施层面
（1）开发大洋山港，逐步承接外高桥港区及保税区功能。自 1994 年外高桥港区一期工程建成以来，外高桥港区承担上海港一半以上的集装箱吞吐量，但存在疏港交通拥堵、环境污染严重、港区趋于饱和等问题。洋山港从 2005 年开港以来，主要承担外洋航线的运输，但存在东海大桥安全、陆域和岸线不足等问题。大洋山距离小洋山不足 1 公里，围垦后陆域面积可达 20 多平方公里，规划可利用深水岸线 7 公里。在上港集团与宁波舟山港交叉持股，政府、企业等层面对共同开发大洋山的共识加深的背景下，沪浙两省共同开发大洋山、大小洋山一体化开发具有广阔前景。
（2）强化多式联运集疏运体系，提升上海南港在长三角港口体系中的地位。上海南港于 2013 年投入使用，拥有前沿 1 个5 万吨级通用泊位和 1 个 7 万吨级汽车滚装泊位后沿码头，港区功能满足集装箱、大宗商品多式联运、重大件、滚装、保税仓储物流需求。2018 年底，上海南港正式纳入江海直达特定航线，是临港地区多式联运体系建设的重大突破。在此基础上，要增强南港码头容量及泊位建设，更新码头设施，加大配套能力，全面提升南港码头在长三角港口体系中的地位；拓展南港码头综合性水水中转、江海联运和海铁联运功能，加快推进南港水铁联运专线项目建设，把铁路专线纳入浦东铁路网，联通南港与芦潮港铁路中心站的工程建设，解决最后 5 公里的问题，扩大南港的辐射范围。努力建成长三角最大的汽车滚装码头，不断拓展汽车整车和零部件装卸、汽车展示、交易、仓储分拨、物流增值等全方位的服务，逐步打造成为长江流域主要汽车制造企业滚装运输的中转枢纽。
（3）依托主基地航空公司，构建和完善国内国际航线网络。目前，上海浦东国际机场的航线数量和覆盖面均存在明显差距，国际航线多集中在临近的东亚和东南亚地区，缺乏足够规模和频次的远程洲际航线。客运上，作为上海航空枢纽建设的主导力量，东方航空公司存在运力限制，航线拓展能力不强。东航一方面应加速引进新型宽体客机，加强航空联盟内的合作和联合经营，促进航空运力的提升；另一方面应充分开发航权的经济属性和商业
价值，如进一步发挥经停权和延伸权的作用，在欧洲航线上开辟新的中途经停点，加强与“一带一路”沿线国家和城市的联系，在北美航线上进一步延伸至拉丁美洲地区，弥补上海远程国际航线的空白。在货运方面，浦东机场应充分发挥和国内外机场、航空公司的密切联系，配合国家“十四五”发展战略，抓住物流企业、跨境电商纷纷出海的契机，协助东航、快递企业、跨境电商布局全球转运中心；借助航空货运信息交易系统，根据航空公司国际航班回程空载率高的特点，制定有吸引力的空运价格，提升客机带货的比率，提升客货机的装载率，以国际—国内、国内—国际点式中转模式为主，国内—国内中转为辅，全面提升浦东机场货运吞吐量，最终形成货运枢纽。
（4）强化中转功能,完善服务设施配套。中转旅客流量一定程度上体现了机场的枢纽能力。针对上海浦东机场国际中转衔接能力偏弱的特点，应从 3 个方面着手予以提升：一是完善中转设施；二是简化枢纽运作的业务流程；三是构建稳定、协调的部门协作关系，航空枢纽的运营涉及机场、基地航空公司、海关、边检、检疫等各个部门，通过高效协同合作营造“多赢”局面。此外，机场方面 应以最大限度地满足航空公司运营需要为出发点，在机场规划、功能设计、基础设施保障等方面广泛征求航空公司尤其是基地航空公司的意见，按照航空枢纽的要求适时调整。
（5）大力发展客货多式联运，打造综合一体化平台。通过打造综合一体化国际货运枢纽，在空间位置上将浦东国际机场与
上海自贸试验区其他功能区拉近，以扩展机场业务范围，拓展服务产业链，增强发展潜力。通过科学规划、建设，实现不同运输方式之间的互通，建立机场、铁路、公路、水路的联通渠道和运作机制，构建智能化的物流运输体系，促进上海浦东国际机场、临港新片区和洋山深水港之间的互动。
2.制度创新层面
（1）以上海市推进上海国际航运中心建设领导小组统筹负责全球海洋中心城市建设。2017 年 5 月，国家发改委、国家海洋局公布《全国海洋经济发展“十三五”规划》，提出推进深圳、上海等城市建设全球海洋中心城市。面对深圳加快建设全球海洋中心城市的步伐，上海应予以积极响应。2019 年 11 月已经成立以上海市委副书记、市长为组长的上海市推进上海国际航运中心建设领导小组，下设办公室，可以该领导小组来统筹负责临港新片区全球海洋中心城市建设。
（2）对标自由港，推动高端航运服务业发展。上海是目前建设自由贸易港最具条件的地区，依托自贸试验区的先行先试优势，对标国际一流自由港，在自贸试验区金融创新的基础上，大力发展航运交易、航运金融、海事仲裁、信息咨询等高附加值业务，积极开展融资租赁等金融服务，尽快上市航运运价指数衍生品，形成航运金融资本市场，提升航运服务能级。在上海船舶检验力量比较雄厚的基础上，做大做强船舶检验业务；在上海船舶维修力量较强的基础上，在临港新片区内建设规模化的船舶维修
服务基地；在上海船公司和高级航运管理人才比较丰富的基础上，做大做强船舶管理业。
（3）创新海关监管模式，提升上海港国际中转集拼业务。长期以来，上海港的国际中转集拼业务比重较小，与釜山、新加坡、香港等差距明显。主要原因是，海关监管政策与客户运作习惯不匹配，另外欧美航线主要集中在洋山港区、东北亚航线集中在外高桥港区，也增加了集拼成本。要创新海关监管模式，对境外来的又要出境的集拼货物采用“舱单调拨，14 天核销”的报备监管模式，境内转关或报关出口的集拼货物进集拼仓库即可退税；在洋山港和外高桥港区设立国际中转集拼中心，直接减少关务环节，提升港口自由度；国际中转货物不局限于在上海自贸试验区内操作，在风险可控的前提下可在区外海关监管仓库，尤其是港区内仓库进行操作，最大化方便操作、降低成本，全程采用监管车运输，“二线高效管住”；打造国际集拼公共服务平台，实现集拼货物信息、仓储信息、报关信息、退税信息共享互通，合理配置资源，构建国际集拼生态圈。
（4）协调各类利益主体，整合临空经济发展资源。建议上海依托浦东机场申请成立以高端航空制造为特色的临空经济示范区。临空经济的发展涉及较多职能部门。一方面上海需要与中央有关部委加强沟通，争取相应政策落地；另一方面，机场、所在行政区和各类功能区（自贸试验区、开发区等）之间需要协调，共同推动临空经济区建设。对上海而言，应进一步理顺管理体制，
协调上海自贸试验区、临港新片区、上海机场集团、各航空公司等各类利益主体的不同诉求，整合临空经济发展资源，避免重复建设和资源浪费。
（5）整合机场与自贸试验区，打造空港型自贸区。空港型自贸区是上海自贸试验区和浦东机场国际货运枢纽互动发展的最终形态。空港型自贸区更加强调机场对自贸区的溢出效应，它指的是一个国家或单独关税区依托空港资源，在内部设立的用防栅隔离的、置于海关管辖之外的特殊经济区域。区内允许外国飞机自由进出、外国货物免税进口，允许进口货物长期储存、进行加工，同时取消对进口货物的配额管制。借鉴国际上自由贸易区与机场互动运营的成功经验，打破行政壁垒，建立定期互动机制。
3.产业发展层面
（1）着力发展海洋科技，建设全球海洋知识枢纽。聚焦海洋工程装备、海洋生物医药等海洋战略性新兴产业，研制深海潜水器、海洋生物疫苗、海水淡化设备及海洋新材料等。在临港新片区通过建设全球海洋知识枢纽来推动航运集群的发展，进而提升全球竞争力。其中研究、发明和教育是核心，通过这三方面的发展，引入投资者、风险资金来推动港口、航运服务、海运、近海和海洋工程的发展。引进欧美日海洋科技发达的高校与上海交通大学、同济大学、上海海洋大学、上海海事大学等进行合作，共同推进海洋科技的成果转化。
（2）以智慧港口和大数据作为切入点，建设航运电商平台。
近年来，纽约航运交易所、宁波航运交易所都在重点发展航运电商、航运数字化等领域。上海有很好的物联网、大数据、云服务等产业基础，应支持航运电商平台做大做强，并围绕智慧物流、现代工业转型、互联网＋智慧港航、现代通信与云服务，提升航运资源配置能力。
（3）依托优势互补，促进机场与自贸区产业融合。一是促进机场航空物流与自贸区保税功能的融合。二是促进航空物流与加工贸易和转口贸易的融合。三是促进航空物流与电子商务的融合。
（4）围绕商飞基地优势，打造祝桥航空产业城。浦东机场发展临空产业具有特殊优势，即中国商飞基地落户浦东机场旁的祝桥镇。大飞机制造属于高精尖制造业，随着其生产规模的扩大，必将带动上海先进制造业发展。应在浦东临空产业发展规划中特别重视祝桥航空产业城建设。祝桥航空产业城开发可充分利用浦东机场和大飞机制造带来的大量人流、物流、信息流等资源。祝桥国际航空产业城应重点发展两大类产业：一类是航空产业，即直接为航空运输服务的产业，主要有航空改装维修基地、航空货运服务业、航空食品加工业、飞机制造等；另一类是非航空产业，主要有航空保税业、现代园艺农业、旅游和生活服务业以及出口加工业等。
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