预算法规定的预算调整3篇预算法规定的预算调整 《中华人民共和国预算法实施条例》重点内容全面解读（含全文） 前言： 2020年8月3日，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中下面是小编为大家整理的预算法规定的预算调整3篇,供大家参考。
篇一：预算法规定的预算调整
华人民共和国预算法实施条例》 重点内容全面解读（含全文）前言：
2020 年 8 月 3 日，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》），自 2020 年 10 月 1 日起施行。本文就修订《条例》的相关问题进行重点内容全面解读！
一、 《条例》修订的背景和主要原则 《条例》修订的 背景：
现行《条例》于 1995 年发布施行，在规范预算管理、增强预算编制和执行的科学性、深化分税制改革等方面发挥了重要作用。2014 年全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称预算法），增强了预算的完整性、科学性和透明度，强化了政府债务管理，完善了财政转移支付制度，规范了预算调整和执行，加强了预算审查监督。党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。党的十九届四中全会决定进一步强调，完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。党中央、国务院关于预算管理的重大决策部署和预算法的实施，为《条例》修订提供了根本遵循。近年来，财政预算改革实践不断深化，财政管理更加规范透明，财政体制更加科学合理，为《条例》修订提供了实践基础。
《条例》修订的主要原则：
一是体现深化财税体制改革的成果，将预算法实施后出台的国务院关于深化预算管理制度改革等有关规定法治化； 二是细化明确预算法有关规定，对授权国务院规定的事项作出具体规定； 三是满足预算管理实际需要，根据近年来的实践对预算收支范围、转移支付、地方政府债务等事项作出相应规定。
二、 《条例》在预算编制方面作 出的 规定
预算法对预算编制主体、程序、内容、依据以及法律责任等作了规定。为落实预算法有关规定，《条例》主要从三个方面对预算编制作了细化规定：
一是明确预算草案编制时间。《条例》分别规定了财政部和地方财政部门编制预算草案的时间。财政部于每年 6 月 15 日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，县级以上地方各级政府财政部门于每年 6月 30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项，包括有关报表格式、编报方法、报送期限等。
二是规范收入预算编制。为提高收入预算编制的科学性、准确性，体现收入预算从约束性转向预期性的要求，《条例》规定，各级政府财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见；预算收入征收部门和单位应当按照财政部门的要求提供下一年度预算收入征收预测情况，并与相关财政部门建立收入征管信息共享机制。
三是明确预算收支编制内容。《条例》对中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和各部门、各单位预算的编制内容作了规定。此外，《条例》对制定预算支出标准、编制社会保险基金预算草案、制定预算草案编制规程等作了规定。这些规定，使各级预算编制的具体程序和要求更加明确，有利于更好地规范预算编制，确保预算编制工作顺利进行。
三、 《条例》在部门预算管理方面作 出的 规定
实行部门预算管理，是上世纪 90 年代末以来我国为加强财政支出管理推出的一项重大改革。20 多年来，各级财政部门、各部门不断深化部门预算改革，预算编制更加全面规范，管理措施更加丰富完善，运行机制更加顺畅高效，预算管理更加公开透明，为各政府部门履行职能和推动事业发展提供了重要保障。为落实预算法关于部门预算的组成、管理职权、编制等方面规定，在总结部门预算改革成效的基础上，《条例》主要从三个方面作了规定：
一是统一部门预算管理口径。按照全口径预算管理要求，规定各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。
二是明确部门预算收支范围。规定各部门预算收入包括本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款收入和其他收入；支出为与部门预算收入相对应的支出，包括基本支出和项目支出，
并要求在部门预算中单独反映本级预算拨款收入和其相对应的支出。
三是完善项目支出管理方式。规定项目支出实行项目库管理，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制；各级政府应当加强项目支出管理，各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度，各部门、各单位应当按规定开展预算评审。
此外，还规定部门预算编制、执行的具体办法，由本级政府财政部门依法作出规定。
四、 在规范预算公开方面作 出的 规定
《条例》主要从三个方面细化了预算法关于预算公开的内容：
一是细化转移支付公开内容。规定一般性转移支付向社会公开应当细化到地区；专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。
二是明确政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等需要按规定向社会公开。
三是细化部门及所属单位预算、决算公开内容。规定部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出；部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后 20 日内由单位向社会公开；单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出；单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项，按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。
五、 《条例》在规范转移支付管理方面作 出的 规定
1994 年实行分税制财政体制以来，我国逐步建立并不断完善财政转移支付制度，有力促进了区域协调发展和基本公共服务均等化。为规范转移支付制度，《条例》主要从三个方面作了规定：
一是明确一般性转移支付范围。规定一般性转移支付包括均衡性转移支付，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助，其他一般性转移支付。
二是建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。规定县级以上各级政府财政部门应当会同有关部门建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对评估后符合法律、行政法规和国务院规定，有必要继续执行的，可以继续执行；设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整；设立依据失效或者废止的，应当予以取消。
三是规范转移支付预算下达。明确转移支付预计数提前下达、预算下达和资金拨付均由财政部门办理。同时，为提高预算编制的完整性、准确性，对转移支付预计数提前下达的比例和有关要求作了明确。
六、 《条例》在规范政府债务方面作 出的 规定
预算法对地方政府债务管理作出比较全面的规定，国务院据此印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列文件，明确了地方政府债务管理的具体要求。《条例》主要从四个方面对政府债务管理作了规范：
一是细化地方政府债务余额限额管理。明确各省、自治区、直辖市的政府债务限额由财政部在经全国人大或者其常委会批准的总限额内，提出方案报国务院批准；地方政府债务余额不得突破国务院批准的限额。
二是明确转贷债务管理。规定省、自治区、直辖市政府可以将举借的政府债务转贷给下级政府，下级政府应当将转贷债务纳入本级预算管理，负有直接偿还责任的政府应当将转贷债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。
三是完善地方政府债务风险评估和预警机制。规定财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。
四是合理安排发行政府债券。规定财政部应当根据全国人民代表大会批准的中央政府债务余额限额，合理安排发行国债的品种、结构、期限和时点；省、自治区、直辖市政府财政部门应当根据国务院批准的本地区政府债务限额，合理安排发行本地区政府债券的结构、期限和时点。
七、 《条例》对预算绩效管理作 出的 规定
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。《条例》在预算管理各环节细化完善了绩效管理的有关要求，推动预算和绩效管理深度融合，主要从三个方面作了规定：
一是完善预算绩效管理制度。规定预算执行中政府财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价；各部门、各单位实施绩效监控，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。
二是强化绩效结果应用。规定对评估后的专项转移支付，设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。
三是进一步明确职责。规定各级政府财政部门有权监督本级各部门及其所属各单位的预算管理有关工作，对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核。
八、 《条例》对规范财政专户管理作 出的 规定
为严格规范财政专户管理，切实保障资金安全，2011 年以来财政部对地方财政专户组织了多次专项检查，并不断健全完善相关制度。《条例》对规范财政专户管理主要从三个方面作了规定：
一是明确财政专户的含义和使用范围。财政专户是指财政部门为履行财政管理职能，根据法律规定或者经国务院批准开设的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。特定专用资金，包括法律规定可以设立财政专户的资金，外国政府和国际经济组织的贷款、赠款，按照规定存储的人民币以外的货币，财政部会同有关部门报国务院批准的其他特定专用资金。
二是对财政专户的设立作出严格规定。规定开设、变更财政
专户应当经财政部核准，撤销财政专户应当报财政部备案，中国人民银行应当加强对银行业金融机构开户的核准、管理和监督工作。
三是规范财政专户资金管理。规定财政专户资金由本级政府财政部门管理。除法律另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用财政专户资金。财政专户资金应当由本级政府财政部门纳入统一的会计核算，并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映。财政专户资金情况按照有关规定向社会公开。
九、 《条例》公布施行对积极有为的财政政策 的 促进作用
一是有利于加强预算执行管理。《条例》对加强预算支出管理、合理安排支出进度、加快转移支付预算资金下达等作出明确规定，同时规定对违反法律、行政法规规定多征、提前征收、减征、免征、缓征或者退还预算收入的，责令改正，防范地方征收“过头税”。
二是有利于提高资金使用效益。《条例》对进一步加强绩效管理、提高资金使用效益等作出规定，进一步构建了全方位预算绩效管理格局，健全了预算绩效管理制度，强化了预算绩效管理监督和约束，有利于各级财政进一步聚焦做好“六稳”工作、落实“六保”任务。
三是有利于提高预算透明度。《条例》贯彻预算法关于预算公开的要求，对政府预算和部门预算公开工作作了细化规定，对
各部门所属单位预算、决算公开的时限、细化程度也提出了具体要求，有利于增强预算透明度，促进透明政府、廉洁政府建设。
十、 《条例》贯彻实施 的具体举措
一是抓好《条例》的宣传培训。按照“谁执法谁普法”的要求，各级财政部门要在做好自身培训学习的同时，组织预算单位有关人员深入学习。同时加大宣传力度，增强社会各界对《条例》的知晓度，进一步提升预算法治意识。
二是着力抓好《条例》的实施。各级财政部门、各部门要严格执行预算法和《条例》，及时发布出台相关制度办法，确保《条例》各项规定落到实处。
三是及时修订和清理预算管理规章制度。按照“谁制定谁清理”的原则，各部门、各有关单位要及时修订和清理与《条例》不一致的预算管理规章制度，确保规章制度依法合规。
篇二：预算法规定的预算调整
人民共和国预算法（2014 修正）【发布部门】
全国人大常委会
【发文字号】
主席令第 12 号 【发布日期】
2014.08.31
【实施日期】
1995.01.01
中华人民共和国预算法 （1994 年 3 月 22 日第八届全国人民代表大会第二次会议通过 根据 2014 年 8月 31 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》修正）
目录
第一章 总 则
第二章 预算管理职权
第三章 预算收支范围
第四章 预算编制
第五章 预算审查和批准
第六章 预算执行
第七章 预算调整
第八章 决 算
第九章 监 督
第十章 法律责任
第十一章 附 则 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
第一章 总 则
第一条 为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
第二条 预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。
第三条 国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。
全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。
地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。
第四条 预算由预算收入和预算支出组成。
政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
第五条 预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
第六条 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。
中央一般公共预算包括中央各部门（含直属单位，下同）的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。
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中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。
第七条 地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位，下同）的预算和税收返还、转移支付预算。
地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。
第八条 各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。
第九条 政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
第十条 国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。
国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。
第十一条 社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。
社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
第十二条 各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。
各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
第十三条 经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
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第十四条 经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。
经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。
本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。
第十五条 国家实行中央和地方分税制。
第十六条 国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。
财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。
按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。
上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。
第十七条 各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。
第十八条 预算年度自公历 1 月 1 日起，至 12 月 31 日止。
第十九条 预算收入和预算支出以人民币元为计算单位。
第二章 预算管理职权 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
第二十条 全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
第二十一条 县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
第二十二条 全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。
省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。
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设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。
县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。
设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。
对依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。
依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。
全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。
第二十三条 国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。
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第二十四条 县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。
乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。
经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第二十一条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。
第二十五条 国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。
地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
第二十六条 各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。
各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
第三章 预算收支范围
第二十七条 一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。
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一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。
一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。
第二十八条 政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。
第二十九条 中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第三十条 上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。
第四章 预 算 编 制
第三十一条 国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署。
各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。
第三十二条 各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。
各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。
各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预...
篇三：预算法规定的预算调整
治实践业已表明, 政府官员存在扩大预算规模的倾向和激励。为了 抑制政府规模的无原则的扩大, 防止政府成为无法控制的/ 利维坦0, 应该从法律层面规定人大对于预算的修订在量上不能做加法。
另外, 至于人大就预算项目进行具体调整是否还要受到其他方面的约束的问题。
我想结论是肯定的, 因为一方面, 人大在项目 调整上至少要受到与预算支出有关的法律的约束, 因为在与预算支出有关的法律已经存在的情况下, 立法机关对于行政机关提出的执行法律所必需的预算予以否决或者进行不合理的删减, 将会造成 预算与法律两种国家意志的矛¼另一方面, 为了 保证政府运行的效率, 人大就预算所做的修正需要限定在一定的层次, 需要在制度层面给政府以一定的自由裁决权。
毕竟, 预算编制权力为多数国家的行政权所专有。人大过分地干预可能会影响到预算的编制权, 并进而可能会影响到国家长期计划的实施。
最后, 有关避免公共决策无所适从局面发生的表决程序的设定问题。
关于预算修正的表决程序, 5预算法(修订案)6规定: / 对交付表决的预算草案, 有修正案的, 先表决修正案, 再就关于预算的决议草案进行表决0。
但我们也注意到, 在存在预算修正案的情况下, 在修正案提出之后, 如果修正案只有一件, 或者相关的修正案之间不存在冲突之处, 直接就修正案进行表决是没有什么问题的。
但是, 一旦存在多项预算修正案而相关的修正案之间又存在冲突, 如果没有事先明确规定的表决程序, 修正草案的表决就会出现类似于/ 孔多塞投票循环悖论0的无所适从的局面。
为了避免这一点,5预算法6需要明确规定此时的表决程序。
至于具体如何, 需要专门的研究。
当然, 需要指出的是, 预算决策无所适从发生的可能性不是预算修正权所独有的。
政府提出的预算可能被议会和人大全部否决, 由于往往不存在可供替代的选择方案, 此时也会出现无所适从的局面。
在我们国家已有的实践中, 就曾出现过有的县市预算未被同级人大通过的情况。
在省(自 治区) 一级也出现了 决算未被同级人大常委会批准的无所适从的情况。
由于行政机关提出的预算, 作为公法案代表着政府在未来一年内的计划, 预算无法通过,政府整体职能便会停止运行。
历史上比较典型的是 1996 年克林顿政府的预算草案被国会否决而引致联邦政府关门的严重政治冲突。
关于这一问题, 在不存在预算修正权的制度规则下,问题的解决是非常困难的, 除非相关各方进行相互的磋商。
现在, 在人大拥有修正权的情况下, 5预算法6可以在表决程序上规定, 若人大未能提出修正案, 就视同政府预算草案已经被通过。
这样, 就能克服预算整体被否决而人大又不提出新议案的不作为的行为。盾。谈5预算法(修订草案) 6中/ 预算调整0的相关规定徐曙娜( 上海财经大学公共经济与管理学院副教授)
所谓预算调整, 就是经过立法机构批准的预算法案在实际过程中由于种种原因需要经过调整和变更, 一般包括全面调整和局部调整。
全面调整, 是指在某些特殊情况下如整个宏观经济或者经济管理体制发生重大变化, 需要对预算进行全面的修正和变更, 全面调整一般很少发生。
局部调整, 是指经过立法机构批准的预算法案的某个部分因为需要而进行的调整和变更,局部调整是经常发生的。
从理论界看, 局部调整一般包括动用预备费、 预算的追加追减、 经费流用和预算划转。56
上海财经大学学报
2008 年第 3 期
一、我国现行5预算法6对/ 预算调整0的一些相关规定以及存在的问题
我国的现行5预算法6是这样定义预算调整的, 预算调整是指在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入, 使原批准的预算总支出超过总收入, 或者使原批准中举借债务的数额增加的部分变更。
因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化, 不属于预算调整。
从这个定义看, 现行5预算法6将动用预备费、 经费流用和预算划转都不列入在预算调整的范围内。
只有预算追加追减中的一种, 即赤字扩大时才确认为预算调整( 因为支出增加或者收入减少或者债务增加最终都表现为赤字的扩大) 。
现行5预算法6规定只有5预算法6定义的预算调整才需要人大审 批。
而对于其他的非5预算法6定义的理论上的预算调整( 包括预备费的动用、预算划转和经费流用, 以及预算追加追减引起的收支平衡或者收支盈余) 都无需人大的审批。这说明现行5预算法6赋予人大对预算调整的真正权限只有对赤字的控制上, 而对预算结构的调整和其他情况是没有任何监督权力的。
人大职能监督会引起赤字的预算调整, 其他的预算调整都脱离了 人大的监督, 这就造成实际工作中预算的严肃性遭到了 最大的挑战。
/ 一年预算, 预算一年0、/ 预算两张皮0等现象普遍存在。
具体来讲实际工作中由于缺乏对预算调整的监督, 存在着下面几个方面的问题: (1)超收支出随意性强, 监督乏力。
一些地方在编制财政预算时将预算收入指标故意定得低些, 这样超收余地留得大, 可给政府留出更多的机动资金。
这样使得一些地方预算在执行中超收规模越来越大。
由于大多数地方将超收安排不纳入预算调整的范围, 人大无法监督。
由于缺乏监督, 加上财政部门对超收安排又缺乏明确的程序规定, 因而往往造成扩大投资规模和重复建设, 甚至滋生腐败现象。
(2)专项资金、 专项返还和补助资金使用中问题很多。
(3)不同预算科目之间资金随意划转、调剂, 影响预算的严肃性。
财政部门对财政预算执行中科目之间的资金划转调剂使用, 是经常而大量的。
经人大审批的预算在执行中频繁划转、 流动, 同时又不必事先或及时报告人大, 那么人大批准的包括各类支出和收入在内的完整预算方案便失去了 应有的法律效力和严肃性½。二、新5预算法修订草案6对/ 预算调整0的修订以及相关改进
新5预算法修订草案6第六十九条规定五项内容属于人大审批的预算调整范围: 预算支出总额比原批准预算支出总额超过 1%的; 部门预算财政拨款总支出比原批准预算增加或者减少超过 1%的; 农业、教育、科技、 社会保障等重点预算资金比原批准预算调减的; 原批准的类级科目之间发生资金调剂的; 中央财政国债余额超过经全国人民代表大会或其常务委员会批准的限额的。
新法还在第七十条规定, 前面五款的调整必须编制预算调整方案, 报同级人大常委会批准。
新法不仅列举了这五款预算调整的范围, 还在第六十七条中明确规定了 超收收入的具体用途, 只能用于弥补赤字, 当年需要用于其他支出的, 按照预算调整处理。
当年不使用的, 则列入下年预算。
由此可见:
11 新法对经费流用进行了规范, 使得财政部门不能在预算科目 之间随意调剂。
21 对预算的追加追减进行了 限制, 而且限制的幅度还很少, 比较各地近几年的做法, 这个幅度是属于严厉的。
近几年来, 各地都相继出台了 地方预算监督条例或者办法等, 一般也对预算追加追减的幅度进行了 限制, 但一般都限制在 5% ~ 10%, 很少限制在 1%, 对于部门预算的限制就更少看到 1%的, 所以这一点大大提高了 人大对预算调整的实质性监督的力度。572008 年第 3 期
关于完善5预算法( 修订草案)6 的探讨笔谈
31 严格规定了超收收入的处理, 新法没有像地方上那样对超收收入规定一定的幅度, 超过这一幅度需要人大审批, 而是直接规定超收收入如果不是用来弥补赤字, 当年使用就必须纳入预算调整方案中接受人大的审批, 这使得不管超收多少, 只要符合预算调整条件就必需纳入人大监管范围, 为杜绝大规模超收收入的存在奠定了良好的法律基础。
41 除此以外, 新法还对专项转移支付和一般转移支付引起的预算调整做了 明确的规定,尤其指出由一般性转移支付引起的预算调整也应编制预算调整方案, 报人大常委会审批, 这样进一步加强了人大对一般性转移支付的监控。三、新5预算法修订草案6关于/ 预算调整0可以进一步规范的地方
新的5预算法修订草案6的确界定清楚了 预算调整的范围, 一定意义上扩大了 人大监督预算调整的范围, 提高了人大监督的权力。
但是对于经费流用、 动用预备费、 预算调整方案提交的次数和时间等规定上还存在着一些可以进一步规范和探讨的地方。
1. 更低层次上的经费流用也应纳入预算调整方案
按照新法第六十九条规定/ 在原批准的类级科目之间发生资金调剂的0才需人大常委会审批。
新法的三十二条同时规定/ 各级政府预算草案应当按照政府收支分类科目 编制, 收入编到款, 支出编到项0。
比较这两条规定, 我们可以发现按照第六十九条的规定只在类级的经费流用才要人大常委会审批, 那么编款、项的政府预算草案又有什么意义, 反正到时候款、项之间是可以不经人大审 批就可以流用, 等于说人大对预算的监督还是限于/ 类0 这个层次。
这就达不到细化预算的目 的了 。
从西方看, 一般立法机构对预算调整的监督也都遵循这样一个原则, 即原先在那个层次上批准预算, 那么这个层次的经费流用一般都还需要立法机构审批, 否则就影响了 立法机构的权威性和法律的严肃性。
所以既然我国新法的第三十二条明确规定预算草案必须收入列到款, 支出列到项, 那么收入在款层次上的调剂和支出在项层次上的调剂就应该报人大常委会审批, 从而维护人大的权威和法律的严肃性, 也确保人大在这些层次上对预算的实质性地控制和监督。
2. 动用预备费也应纳入预算调整方案
预备费就是政府的机动财力, 是政府的储备金。
在西方, 储备金可以设立在政府也可以设立在支出部门, 但设立在政府更多见。
英国财政部认为部门储备金会削弱政府在安排预算支出时评估各部门竞争性预算申请的能力。
加拿大则出于简化和集中支出管理的角度设置政府储备金的。
一般部门储备金都有财政部门或支出部门自行决策。
而政府储备金的动用是否需要立法机构审批各国也不一样, 有些需要立法机构审批如意大利国会批准的储备金高达全年总支出的 8% ~ 10%, 用于应付新增项目或现有项目 的成本超支; 英国国会每年通过两个或以上的追加拨款, 从储备金或其他项目的减支中解决这些追加支出。
而有些国家只需财政部门审批即可, 如澳大利亚某部门出现未料到的紧急情况需要追加预算时, 有该部门的部长向财政部长提出申请, 财政部长根据程序决定是否追加及追加的金额。
从我国的情况看, 动用预备费即储备金是要人大审批还是政府决定即可, 哪个更加合适? 笔者认为在我国动用预备费还是经过立法机构审 批较合适。
因为一方面我们不像澳大利亚那样是实行完全绩效管理的国家,还没有建立良好的政府内控制度和政府绩效和目 标管理模式; 另一方面, 从实际情况看很多地方把预备费当作行政首长的财权, 实际在编预算时都已经分配给某个领导或者已经安排实际的用处, 以至于真正发生突发事件时没有资金来安排, 造成了公共应急机制的失灵。
所以笔者58
上海财经大学学报
2008 年第 3 期
认为在一段较长的时间内我国的预备费需要规范, 还是应该纳入预算管理, 接受人大的监督,所以在动用时也应该算是预算调整, 编入预算调整方案中, 接受人大常委会的审批。
3. 应明确预算调整方案提交的次数和时间
新法没有考虑预算调整方案通过后, 政府在预算执行过程中再次需要调整预算的情况。一旦预算调整方案通过后, 政府必须按照调整后的预算执行, 但由于很多不确定因素, 完全有可能政府在后面的预算时间中还需要对预算进行再次调整。
所以新法应该考虑当预算调整方案通过后政府再次调整预算时, 是否需要人大常委会再次审批。
如果允许政府再次调整预算,而且再次要求审批, 那么是否应该也有次数的限制。
因为过多次数的调整, 人大是没有时间和精力进行审批的。
所以笔者建议: 新法可以明确预算调整方案一年可以提交两次, 一次在 7、 8月份, 一次在 10、 11 月份。
因为从各地的情况看, 现在有些地方预算监督法规就规定在 7、8 月份提交预算调整方案, 而另外一些则规定在 10、 11 月份。
根据笔者的调研发现, 7、8 月 份的地方政府认为太早, 因为我国很多政策出台都在 9、 10 月 份; 而 10、11 月份的地方人大则认为太晚, 他们认为这么晚审批预算调整方案, 意义不大。
所以笔者以为可以两者结合起来, 允许地方政府提交两次预算调整方案。
4. 应允许人大及其相关部门拥有对预算调整方案的修正提案权
新法中有一大亮点就是人大及其相关部门拥有对预算草案的修正提案权, 可以对预算草案提修正案, 并对修正案进行表决。
但是新法并没有提到人大及其相关部门是否可以对预算调整方案提修正案, 并对修正案进行表决。
我国有些地方的地方预算监督法规规定这些地方人大及其相关部门可以对预算调整方案提修正案; 在西方, 允许对预算草案提修正案的国家一般也允许对预算调整方案提修正案。
既然人大拥有预算调整方案的最终决策权, 为了 更好的实现这一决策权, 更好的监督预算调整, 笔者认为应该赋予人大及其相关部门如常委会、 财经委等拥有对预算调整方案的修正提案权。地方政府该不该发债?) ) ) 对5预算法6修订的一点思考邓淑莲( 上海财经大学公共经济与管理学院副教授)
我国现行5预算法6第 28 条规定, / ...
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