开发区探索”管运分离“的思考10篇开发区探索”管运分离“的思考 人力资源130 2018年11月01唐山海港经济开发区管委会人事管理体制改革浅析 王丽斌河北唐山海港经济开发区人力资源和社会保障局，河下面是小编为大家整理的开发区探索”管运分离“的思考10篇,供大家参考。
篇一：开发区探索”管运分离“的思考
资源 1302018 年 11 月 01 唐山海港经济开发区管委会人事管理体制改革浅析
王丽斌 河北唐山海港经济开发区人力资源和社会保障局，河北 唐山 063611
摘要：开发区以一个全新的形态出现在中国经济发展的舞台上，在地方经济社会发展中有着重要地位。开发区实行特殊的人事管理体制，与传统的人事管理体制相比，有着体制精、人员精、效率高的优势。但是随着社会经济的发展和地域的扩展，开发区人事管理体制问题凸显，研究合适的人事管理体制势在必行。
关键词：开发区；人事管理；体制 中图分类号：F552.7
文献标识码：A
文章编号：1671-5543(2018)11-0130-02
引言
唐山海港经济开发区管委会是唐山市委、市政府的派出机构，建区 20 多年来也在人事管理体制方面进行了体制的改革创新，但是为进一步增强海港经济开发区发展的动力和活力，充分发挥海港经济开发区在全市经济发展主力军、对外开放排头兵、深化改革示范区的作用，开发区管委会还需要建立一种“能进能出，能上能下”人事管理体制，充分调动机关工作人员的积极性和创造性，使海港经济开发区成为全省经济发展的排头兵，为拉动全省经济又好又快发展提供有利支持。
1 人事管理体制现状与问题
海港经济开发区党工委、管委会是唐山市政府派出机构，除承担发展经济的职能外，还承担所属辖区的公共事务管理职能。伴随着 2014 年王滩镇从乐亭县划转到海港开发区，开发区党工委、管委会的经济管理权限增加和行政管理职能的扩充，当前人事管理体制的弊端日益凸显。
1.1 职能权限不到位
海港经济开发区在管理权限与管理职能上一直没有到位，甚至不如各县区。目前开发区规划、土地等部门均由市相应职能部门垂直管理，项目规划、土地、人事管理等审批权都由市主管部门审核批准。导致管理矛盾越来越大，管理成本不断增加。不符合国务院提出的开发区“办事不出区”的“封闭式管理”原则，严重影响了工作效率。
在干部任免方面，由于开发区没有任免权，使得科级以上干部只能由上级委任，只在管委会内部流动。另外，管委会职能部门相对较少，领导职数受限，职务上升空间较窄，形成了“只进不出，只上不下”的用人理念。
1.2 机构不断膨胀
开发区设立的初始目的是为了加快区域经济的发展，同时这也是让开发区发展至今的重要原因。海港经济开发区自1993 年建区以来，一直秉承着“小政府、大社会、大服务”的精简高效的人事管理体制。但是伴随着经济的发展和开发区管理辖区的扩大，开发区的管理职能也随之增加、增强。为了避免工作中的“越位”、“缺位”、“错位”问题，开发区内设机构不断膨胀，甚至有些临时机构、私设机构。同时各类工作人员以及人员类别不断增多，工作效率随之下降。逐渐失去了开发区体制精、人员精、效率高的优势，不利于现实工作的开展。
1.3 管理机制不灵活
海港经济开发区管委会现有内设机构职责不清，机构冗杂,与上级对口部门的工作缺乏统一的界定，违背了开发区建立的初衷—“小机构，大服务”的管理模式。另外开发区管委会缺乏完善的激励和约束机制。虽然平时考核和年底考核也会评定一部分优秀人员，但是大多数单位都是“论资排辈”、“轮流坐庄”，没有达到考核的真正目的，挫伤了工作人员的工作积极性。
1.4 人才流动空间有限
由于历史遗留问题严重，近年来开发区融入的新鲜血液都是以人事代理、劳务派遣身份存在，现编制内有 90%的干部在领导岗位，这使得一些年轻干部没有上升空间，缺乏工作动力，安于现状。同样也让一些编制内干部养尊处优，抱着“铁饭碗”工作，影响了创新意识和工作热情。所以要彻底打破身份进行人事管理体制改革，把编制内人员从养尊处优的神堂上拉下来好好干活，把年轻的优秀干部推上去，让机构大换血，真正做到改革创新。
2 体制改革的主要内容
2.1 精简机构和人员
为了突出招商引资和项目建设这个中心，保障一线业务力量需求这个关键，开发区管委会坚持精简、统一、效能的原则，将机关内设机构分为三大类，即党政管理类、项目建设类、保障服务类。厘清归并管理职能，精简所属机构，撤销合并部门内设科室，严格控制数，减少派遣人员比例。建立分工合理、决策科学、执行顺畅、运行高效的管理体制。
2.2 科学设置岗位
(1)推行扁平化运行机制。按照“因事设岗、精干高效、结构合理”的原则，在党工委、管委会内设机构实行“管委会领导+部门领导+主办”三个管理层级的扁平运行机制。管委会主要领导主要负责全区各项事宜，部门领导对本部门的工作负全面责任，主办对本岗位的工作负主体责任，直接对部门负责。根据工作实际，可适当设置临时性、辅助性岗位，但是一定要将数额控制在本单位员工的 10%以内。
(2)核定岗位数量。按照上级编制部门核定的控制数，根据实际工作需要设置岗位，核定岗位数量。招商或者一线业务科室可以根据业务量要求适当多设主办岗位数量。
(3)规范岗位职责。进一步理顺各部门各单位的工作职责，编制《聘用岗位说明书》，确保职责全覆盖、分工更明确，使工作责任落实横向到边、纵向到底。
2.3 推行岗位聘用管理
(1)实行全员聘用制。党工委、管委会领导正职、副职由上级部门委派。其余在参加聘岗的内设机构在岗人员不受人员身份限制，按岗位聘用条件，可竞聘部门正职、副职及主办岗位。
(2)实行人员双轨制管理。对党工委、管委会内设机构在编在岗人员，实行干部编内任职与岗位聘用职位相分离、档案核定工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与聘用合同管理相分离的“双轨运行”管理模式，原身份档案封存管理，保留原身份、职级不变，工龄连续计算，并按国家有关规定办理晋级、晋职、工资调整手续，按档案身份办理调动、退休、社保等手续。
(3)聘用高端人才。面向社会，面向全国公开招聘具有战略眼光、拥有丰富经验、具有专业背景的高层次招商引资人才、投融资创新人才、科技管理人才、项目建设人才等，探索实行协议工资、年薪制及项目工资制。
(4)做好落聘人员安置工作，妥善安置好超龄人员。
2 2 .4 推行全员绩效考核
中文科技期刊数据库（全文版）
经济管理 2018 年 11 月 01
131 对党工委、管委会部门领导和参加聘岗的全体人员进行绩效考核，以业绩为导向，注重实绩、分级管理，科学评价不同岗位人员的贡献，充分发挥干部的积极性、创造性，最大限度地激发干部干事创业活力，提高干部队伍的战斗力、执行力和服务力。
2.5 推行薪酬制度改革
实行工资总量控制，设定绩效工资、岗位薪酬奖励基准系数和考核系数。综合考虑海港经济开发区经济社会发展水平和财政实力状况，适时调整奖励性绩效工资水平，使参聘人员每年绩效工资收入增幅与海港开发区公共财政收入增幅基本保持一致。
3 体制改革的措施保 障
3.1 与上级主管部门积极沟通，下放部分管理权限
为加快改革步伐，进一步加大简政放权力度，力争开发区在干部管理、工资审批、业绩考核方面与各县区有同样的权限，区党群部、人社局与上级业务主管部门积极沟通联系，力争下放部分管理权限。
3.2 落实人员编制，坚持用制度管权管事管人
开发区管委会从建区之出的“政企合一”的管理模式经历人员“参公管理”到现在的“政事政企分离”的管理模式，人员编制一直没有落实到位。严格落实干部编制实名制管理，是人事制度改革的根本，人员编制未落实到位一直让一部分参加改革的人员心中存有疑。完成公务员登记和事业人员实名制，让参改人员吃一颗定心丸，能够促成开发区人事管理体制改革。
3.3 建立容错纠错机制，大胆改革创新
为了打破现有机制障碍，难免遭遇风险、出现失误、招来麻烦。开发区党工委、管委会印发《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新敢于担当的实施意见（试行）》，充分调动和保护干部改革的积极性、主动性、创造性，促进改革过程中推陈出新、敢闯敢试、真抓实干的工作作风，对那些受到挫折甚至发生失误的改革领导干部，予以鼓励和保护，给他们增添改革创新的底气。
3.4 引进人力资源服务公司对开发区人事管理体制进行优
开发区要打造优质、高效的政府办公体系，首先要打破传统的人事管理体制，摒弃“面子”、“老好人”、 “一言堂”等阻碍，建立一个有秩序、有约束的人员管理模式。引进人力资源服务公司可以定期组织员工的业务培训、创新培训，让每个工作人员都尝到甜头，树立目标，大胆创新，努力实现“双赢”的局面。
4 结束语
开发区人事管理体制改革需要省、市各级机关提供强有力的支持，开发区自身也进行需要进行体制革新和改进。要立足现实，逐步完善人事管理制度建设，摒弃不利于改革的桎梏，引进人力资源服务机构进行体制优化，建立符合开发区发展的人事管理体制，为开发区特殊功能的发挥提供坚实的人力资源保障。
参考文献
[1]张昭贵.高新区发展模式研究-制度创新和技术创新视角[D].复旦大学,2006. [2]刘项楠.井冈山经济技术开发区管理体制改革研究[D].南昌大学,2015. [3]马洪春.中国开发区管理体制改革研究[D].中南民族大学,2011. （上接第 129 页）
（2）创造良好的用人机制 实际上，A 军工企业大中专生往往比本科生、研究生更稳定。今后在招聘时，应从实际出发，做到人岗结合，不要唯学历至上，将高学历却放在不合适的岗位上，不但加大了企业的用人成本，更容易导致人才流失；更不能任人唯亲，将不合适的人放在重要的岗位上。
同时，开展老带新的一对一“传、帮、带”实践，使新员工快速上手。另外，制定一套科学的绩效考评体系，尽量使考评做到客观、可行，而不是完全由部门领导自主、主观性的分配员工的绩效和奖金。而且要依据对员工的考核结果，对其进行奖惩，而不是将考评的结果只是作为一纸文书，无法落地。
（3）建立积极和谐的企业文化 优秀的企业文化能使员工在一个和谐轻松、公平进取的团队里工作，工作快乐就精神舒畅，A 军工企业的管理者应该极力营造这样的文化氛围，加强团队的凝聚力和向心力，让员工找到归属感。领导更要主动脱下官本位思想的外衣，摒弃高高在上的作风，加强与员工的交流、沟通，培养一种平易近人、就事论事的管理风格，驱散“帮派”现象，建设一个尊重知识、尊重人才的企业文化氛围，利用良好的企业文化培育员工，聚合力量，使员工在实现企业目标的同时，也能达成个人目标。
（4）建立完善的职业生涯规划 A 军工企业管理者应充分认识到员工职业生涯规划是企业良性发展的必要投资。可以通过采取缩短见习期，加大针对性的培训，分配具有挑战性的工作，尽早让员工学习接触最新的科技管理知识，提高分析运用能力，快速融入工作；也可以建立轮岗制度，让新员工和已在原有岗位上得不到上升空间的老员工逐步进行轮岗，找到自己的职业兴趣；同时企业应建立多方位发展晋升通道，比如一些员工希望在专业技术上得到发展，另一些员工想成为管理者，真正做到让员工做自己擅长的事，做自己喜欢的事，将兴趣与专业结合起来。建立完善的职业生涯管理，使员工的个人发展目标和组织发展目标相一致，不仅利于企业目标的实现，更能防范企业人才的流失。
参考文献
[1]沈克剑,汤俊.浅析信息化条件下提高军工企业核心竞争力[J].中国战略新兴产业,2018(6):83-84. [2]金钊,胡杰.新形势下军工企业管理创新的策略研究[J].中国高新技术企业,2017(12):308-309. [3] 宿 修 鹏 . 对 我 国 当 前 军 工 企 业 管 理 的 思 考 [J].商,2015(4):18. [4]马淮江,荆彬.军工企业人力资源管理浅析[J].管理学与企业发展,2007(11):194-197. [5]彭睿,潘新华,郭莹.地方军工企业人力资源现状分析及改进对策[J].现代企业教育,2012(5):32-33 [6]谭淳.地方军工企业人力资源发展战略研究[J].湖南科技学院学报,2008(1):114-117. [7]张艳艳.国有企业人才流失问题现状及对策研究[J].商业经济,2010(9):105-107. [8]刘艳莉.国有企业人才流失的原因分析及对策[J].商场现代化,2011(5):112-113. [9]胡卫章.国有企业人才流失是的思考与对策[J].湖南医科大学学报(社会科学版),2007(4):54-57.
篇二：开发区探索”管运分离“的思考
19 年 12 月第 4 期(总第 121 期)Vol.35No.4 (
Serial
No.121
)2019成都航空职业技术学院学报Journal
of
Chengdu
Aeronautic
Polytechnic探索城投公司转型为城市综合运营商的几点思考— — 以成都天府国际空港新城片区综合开发为例何晓玲 1 李志 2(1 .成都航空职业技术学院 ， 成都 61000 ； ； 2, 成都天府国际空港新城管委会 ， 成都 610100 ) )摘
要:城市建设投资公司(通常简称城投公司)作为经营城市重要载体 ， 兼具政府投融资平台功能 ， 随
着地方政府债务不断规范等原因面临转型升级的压力 。
梳理我国城投公司的发展历程 ， 并以成都市部分城
投公司经营状况为例 ， 揭示出发展中存在的挑战和机遇 ， 并结合成都天府国际空港新城片区综合开发 ， 研究
城投公司如何从单纯的政府投融资平台转型为城市综合运营商 ， 为城市片区综合开发项目的投资建设和运
营管理提供参考 。关键词:新型城镇化城投公司转型城市综合运营商中图分类号: F270.7
文献标识码: A
文章编号: 1671-4024(2019)09-0084-04Some
Thoughts
on
Transformation
of
Urban
Construction
InvestmentCompany
into
Urban
Comprehensive
Operator----- Taking
the
Comprehensive
Development
in
Chengdu
Tianfu
International
Aerotropolis
as
an
ExampleHE
Xiaoling 1 ,
LI
Zhi 2(1.
Chengdu
Aeronautic
Polytechnic,
Chengdu
610100,
China)(2 .Administrative
Committee
of
Chengdu
Tianfu
International
Aerotropolis,
Chengdu
610100,
China)Abstract
Urban
Construction
Investment
Company
(UCIC),
an
important
carrier
of
city
managementfunctioning
as
the
platform
for
government
investment
and
financing,
is
facing
the
pressure
of
transformation
and
upgrading
due
tofactors
like
continuous
standardization
of
local
government
debt.
This
paper
sorts
out
the
development
process
of
UCIC
in
China,
analyzes
some
operation
status
of
UCIC
in
Chengdu,
and
points
out
theirchallenges
and
opportunism
in
the
process
of
development.
Based
on
the
comprehensive
de velopment
in
Chengdu
Tianfu
International
Aerotropolis,this
paper
studies
how
the
UCIC
has
changed
from
a
simplegovemment
in vestment
and
financing
platform
into
an
urban
comprehensive
operator,
providing
references
fbrthe
construction
and
operation
of
the
comprehensive
development
projects
in
the
urban
area.Key
Words
new-type
urbanization,
Urban
Construction
Investment
Company,city
transformation,
comprehensive
operator一 、 城投公司发展历程 、 机遇与挑战（ 一 ）
城投公司的发展历程计划经济时期 ， 我国投融资体制的特点是高度
集中 ， 中央政府掌控和支配绝大部分投资建设资金 ,
企业无自主投资权 。
改革开放以来 ， 地方政府逐渐
承担起越来越多的城市建设和发展职能 。
1988 年,
国家计委 《 关于投资体制的近期改革方案 》 ， 明确提
出改进投资计划管理方式 , 扩大企业投资决策权 , 成
立地方投资公司代替政府负责基础设施建设等多项
措施 。
以上海城投为代表的城投公司在各大城市相
继成立 ， 围绕地方政府的重点建设任务进行投资 、 建
设和运营 。20 世纪 90 年代以来 ， 城镇化步伐加速 。
人口集
聚和产业集中对城市基础设施的需求不断加大 。
同
时土地制度和住房制度的改革使城市的资产和要素
被激活 ， 通过市场化的方式来经营城市成为可能 。
在此背景下 ， 城投公司经营的范围和规模进一步扩
大 ， 投融资模式也从单纯依靠政府信用转向依靠城
市资源和政府信用相结合的模式 。1997 年亚洲金融危机爆发 , 通过大规模基础设
施建设刺激经济的方式使城投公司获得大发展 。
2007 年应对美国次贷危机进行的投资刺激计划 ， 为
城投公司带来又一个发展高峰 。
城投公司大量的融
资建设导致地方政府债务不断膨胀 ,2014 年年底 ， 地
方政府负有偿还责任的债务余额达 15.4 万亿元 , 或
有债务余额 8.6 万亿元 。为防范地方政府债务风险 ， 在 2014 年新修订的
《 预算法 》 基础上 ， 国务院及相关部委陆续出台文件
要求规范政府投融资行为 ， 剥离城投公司政府融资
职能 。
在地方财政收入不足情况下 ， 如何适度超前
地进行基础设施建设和公用事业发展 ， 这向城投公
司提出了经营城市的新课题 。收稿日期 : : 2019-05-09作者简介:何晓玲 （ 1978 — ）
， 女 ， 四川绵阳人 ， 硕士 ， 副教授 ， 研究方向为会计 、 金融 。•
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探索城投公司转型为城市综合运营商的几点思考（ 二 ）
城投公司的机遇与挑战以成都市为例 ， 当地的城投公司和全国其他地
方的城投公司一样 ， 大体上也都经历过相似的发展
阶段 ， 通过多年来的结构调整 、 布局优化和创新发
展 ， 在围绕 “ 三城三都 ” 的城市建设中,走出一条具有
成都特色的国企改革发展之路 ， 同时也迎来新的机
遇和挑战 。1.
服务城市发展战略的新挑战面对城市发展的新要求,成都市多数城投公司
存在规模不大 、 质量不高 、 竞争力不强等问题 。
截至
目前 ， 成都市资产过千亿的城投公司仅 4 家 ， 资产负
债率偏高 , 平均资产负债率 66.7%, 高于上海的 58.5%
和深圳的 46% 。同时 ， 大多数城投公司市场意识不强 ， 过度依赖
政府资源和业务配置 , 政府性项目投资总额占比连
续 3 年超过 70%
； ； 专业化能力不足 , 主业竞争力不强 ,
产业链集成度不够;管理团队专业化水平偏低 , 缺乏
懂经济 、 会经营 、 善管理的领军型 、 复合型人才 。
因
此 , 多数城投公司创新发展能级较低,缺乏核心产品
和专业门槛带来的竞争力 。2.
全面转型发展的新机遇为实现战略目标,成都市不断深化改革重塑国
企发展动力 。
通过规范城投公司承接公益性项目的
决策安排和实施程序 ， 用特许经营 、 委托经营等方式
推动经营性政府资源向城投公司倾斜 , 并支持城投
公司加大城市优质资源的市场化收储力度 ， 进一步
提升城投公司经营城市资源的能力 。通过推进政府非经营性资产向经营性资产转
变,推进一批增值空间有限的资产变现 ， 推进一批事
业单位的经营性资产依法合规委托或划转为城投公
司经营 ， 进一步做大 、 做优 、 做强城投公司 。
同时 ， 通
过全面加强与央企 、 省企和国际国内龙头企业合作 ，
促进主导产业向产业链核心环节 、 高附加值环节拓
展 ， 给城投公司带来由基础设施建设者向城市综合
运营商转型发展的新机遇 。二"成都天府国际空港新城片区综合开发的实践实施东进战略 ， 是成都市在发展新时期为实现
国家中心城市而作出的一项重大战略部署 。
成都天
府国际空港新城作为东进战略的主战场 ， 规划总面
积有 483 平方公里 ， 依托成都天府国际机场,瞄准临
空基础性产业和临空战略性新兴产业 ， 目标是打造
成为全球枢纽经济领航者 。
为加快项目落地 ， 成都
市属各城投公司发挥经营城市的先发优势和资源优
势 ， 在基础设施 、 公共服务 、 人才公寓 、 标准化厂房 、
产业招引等领域 , 全面介入新城开发建设 。按照 “ 政府主导 、 企业主体 、 市场化运作 ” 的原
则 ， 成都市与高新区两级政府所属的城投公司组建
合资公司 ， 再通过国企混改方式有选择性地引进优
秀专业公司 ， 联合组建成立综合运营商 , 在划定片区
范围内进行城市综合开发建设 。
通过充分整合和运
营新城资源 , 采用 “ 综合平衡算大账 ” 的方式 ， 以片区
城市综合运营带动基础设施投入 ， 以构建综合现金
流覆盖项目贷款本息 ， 以建立结算机制保障投资回
报 ， 以产业导入及运营提升区域价值,最终实现空港
新城滚动发展而不增加地方政府负债的目的 。由此 ， 在推动空港新城建设尽快成型成势的同
时 ， 也实现了城投公司自身的做大做优 。
在此过程
中 ， 如何让城投公司成功转型成为城市综合运营商
值得深入研究 。三 、 城投公司转型为城市综合运营商的动力和
意义城投公司转型为城市综合运营商是 “ 产城融合 ”
由理念到实践的有益探索 ， 对城市土地集约化管理 、
扩大产业空间 、 加速人口和产业聚集 、 筑建城市产业
生态系统 、 最终实现城市价值提升都有着积极作用 。（ 一 ）
城投公司转型为城市综合运营商的驱动因素1.
政府对城市开发建设的新要求2018 年中央城市工作会议要求 ， 要统筹空间 、 规
模 、 产业三大结构 ， 提高城市工作的全局性;要统筹
规划 、 建设 、 管理三大环节 ， 提高城市工作的系统性 。
地方政府在实践 “ 产城融合 ” 理念的过程中 ， 希望城
投公司从单纯的建设主体转变为投资主体 ， 项目诉
求从传统的基础设施建设转变为提供一揽子解决方
案 , 即在工作前期就做好全生命周期的顶层设计 , 一
张蓝图绘到底 。近年来密集出台的一系列政策,严控地方政府
新增债务 。
城市开发建设的资金来源 ， 主要依靠发
行债券和 PPP 模式 。
债券发行受规模和用途约束 ，
PPP 模式受一般预算支出 10% 的限制 ， 融资空间有
限 。
最近出台的 《 关于推进政府和社会资本合作规
范发展的实施意见 》 （ 财金 ［ 2019110 号 ）
中限制基金
预算的新规 ， 给城市综合开发运营中 PPP 模式的运
用也带来了负面影响 。2.
城投公司内部转型升级的新动力城投公司作为地方政府 “ 城市融资建设主体 ” 历
来是城市开发建设的主力军 。
城投公司多年来的普
遍发展模式为单个项目的 “ 整合资源一融资一
投资建设 — — 资产运营 ” ， 收益多为政府的资源注
入 、 财政返还等 ， 企业的核心竞争力主要是融资能力 、
建设管理能力等 。
但由于缺乏地方政府债务有效管
控以及自身体制机制缺陷 , 一些城投公司频频遭遇发
展困境 ， 资产规模偏低 、 债务包袱过重 、 市场化程度
低 、 自身造血功能不足等问题制约了公司发展 。
但是
“ 新型城镇化 、 国企改革 、 投融资体制改革 ” 三大转型
•
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探索城投公司转型为城市综合运营商的几点思考机遇 ， 以及 “ 城投公司自身禀赋 、 资本内在诉求 、 区域
经济良性发展 ” 三大有利基础为核心的转型动因 , 为
城投公司转型为城市综合运营商提供了支撑和动力 。3 . 城市综合开发市场竞争的新力量目前,城市综合开发运营的参与者 ， 大体可以分
为大型基础设施建筑企业 、 知名房地产开发企业和
产业驱动投资建设企业三大类 ， 各类企业具备不同
的体制背景 、 资源优势 、 专业能力和议价水平 。
作为
城市综合开发市场新生力量 ， 地方城投公司具有自
身独特的竞争优势 。相较于以大型央企为代表的施工建筑企业 , 在目
前中央地方分灶吃饭的财稅体制下 ， 地方城投公司参
与城市综合开发 , 更有利于以土地增值收益为主的各
类收益的地方留成 ， 更有利于当地城市的可持续发
展;相较于各类民营资本主导的综合开发项目 ， 为实
现国有资源价值最大化,在谈判达成资源配置和利益
分享一致意见前 ， 城投公司的主导或参与可有效压
缩沟通成本 ， 节省工作时间,便于项目快速落地 。（ 二 ）
城投公司转型为城市综合运营商的现实意义1.
片区开发空间的扩大有利于财务平衡的实现
城投公司在城市建设初期,存在建设项目独立 、收入来源单一 、 盈利模式僵化的缺点 。
公司通过深
度参与合作区域内的一级土地整理 、 二级物业开发 、
特许经营实施 、 产业资源导入等环节,实现多元化盈
利 ， 从空间维度上保证了片区开发的财务自平衡 。例如空港新城区域的奥体城建设,如果单纯建设
各种体育场馆设施,建设成本的回收将遥遥无期 ， 根
本无法获得社会资本的投入和银行贷款资金支持 。
通过配置体育场馆周边的土地资源和区域内的部分
特许经营权 , 加上后期体育产业资源导入获取的投资
收益和产业发展服务费 ， 采用 “ 综合平衡算大账 ” 的方
式 , 基本可以实现奥体城片区综合开发的财务平衡 02.
片区开发时间的连续有利于城市的可持续发展
城投公司在城市建设初期 ， 工作重心集中在项目建设上 ， 很少参与前期的项目策划和后期的项目
运营管理 。
从价值链角度看,转型为城市综合运营
商的城投公司 ， 将深度参与开发片区的价值策划 、 价
值实现和价值提升三大环节 。
从时间维度上保证了
城市的可持续发展 。在价值策划环节,城投公司依据片区所在位置
的城市规划设计和产业特点 ， 导入战略及规划咨询
机构 、 高校科研机构 、 会计法律机构等外脑资源 ， 高
起点高标准地谋划片区开发方案蓝图 。在价值实现环节 ， 城投公司可发挥采购 、 设计 、
施工一体化的优势推动项目尽快落地 ， 快速形成该
片区的良好城市形象 。在价值提升环节,城投公司可发挥专业投融资
企业的优势,利用与政府天然的良好渠道 ， 采用专业
的投融资工具 ， 运用多年特许经营实施经验 ， 实现
“ 以产...
篇三：开发区探索”管运分离“的思考
集体经济CHINACOLLECTIVEECONOMY摘要院随着我国城乡一体化建设进程的加快袁 公交企业纷纷组建企业集团袁不断地发展壮大遥集团内各分子公司也相应建立起各自独立运输和维修机构遥文章分析了公交企业集团现行运修经营模式对企业管理成本的不利影响袁提出了公交企业运修分离管理模式的方案遥公交企业运修分离管理模式的建立袁有利于合理的调配各维修分部的维修资源袁最大限度地保障整个集团运营车辆的维修保养袁有效地降低汽车维修保养成本遥关键词院公共交通曰运修分离曰成本控制随着我国社会经济的不断发展和城市化进程的加快袁城乡公交一体化建设的不断完善袁 公交企业也在不断地发展壮大袁相继成立众多的分子公司袁组建公交企业集团遥公交各分子公司为了使运营车辆正常安全的运转袁相继建立了各自的汽车维修厂袁由于汽车修理厂隶属于各自的分子公司袁集团内部调整手续繁琐袁不能使汽车维修达到最合理有效的运用遥 在实际工作中袁 公交企业集团如何真正地更好更快的发展袁 这就需要我们企业经营决策者依托企业内部袁合理调配企业资源袁降低企业运营成本袁有效的提高企业经济效益遥一尧公交企业现行运修经营模式对成本管理的不利影响公交集团公司是由众多的分子公司组成袁各分子公司都有各自相对独立的运营机构遥运营车辆作为公交企业发展最重要的工具袁其日常的车辆保养尧维修尧轮胎的更换以及事故的处理在企业运营成本中占有很大的比例袁各分子公司为了保障运营车辆的正常运行袁相继建立各自的汽车修理厂遥各分子公司汽车修理厂的建立虽然为企业的正常运转提供了技术保障袁但各自为政的管理模式也存在着一些不利影响袁主要表现在以下方面遥渊一冤增大企业材料库存量袁占用企业资金现行运修经营模式下的各分子公司汽车修理厂袁 为了保障各自分子公司车辆的正常维修保养袁 根据各自的车辆拥有量及车辆的使用程度制定自己的库存限额遥 因其车辆配件种类繁多袁 并且有些汽车配件属于不常用而不得不备有袁 这些配件往往价格比较高袁 各分子公司汽车修理厂均属于相对独立的单位袁 互相之间无法进行配件的调剂袁 这样就造成了这些配件的重复配备袁 从各分子公司的角度看不出其不利的影响袁但从集团公司总的角度会发现袁汽车配件的重复配备增大了汽车修理厂的材料库存袁占用了大笔的企业流动资金遥渊二冤使企业在采购材料物资时未享受到最大优惠随着市场经济的不断完善袁企业之间的竞争愈发激烈袁各种汽车配件经销商对企业的供货价格也不一样袁由于现行运修经营模式下各分子公司汽车修理厂的汽车零配件采购各自为战袁未形成规模式采购袁受采购规模的影响袁各分子公司汽车修理厂无法从较大的汽车配件经销商处获得较为优惠的价格袁导致整个集团公司采购的汽车零配件价格偏高袁增加了企业的运营成本遥渊三冤各分尧子公司之间无法协调袁不能及时维修车辆由于在现行运修经营模式下各分子公司体制的不同袁 无法协调车辆维修计划袁出现某段时间内有的分子公司汽车修理厂加班加点维修车辆袁而有的分子公司汽车修理厂在同一时间段却无车辆可维修袁 这样会影响企业车辆的正常运行袁并会存在安全隐患遥 另一方面袁A 公司的车辆运行到 B 公司辖区内发生车辆故障袁受各分子公司体制的影响袁A 公司车辆无法得到 B 公司汽车修理厂的就近维修袁只能由 A 公司车辆所属的汽车修理厂远道而来或拖回 A 公司汽车修理厂进行维修遥造成车辆无法及早恢复运营也使企业的生产运营费用增加遥渊四冤使得各分尧子公司人员配置不合理袁增加人工费用现行运修经营模式下各分子公司汽车修理厂各自确定人员编制袁制定各自的工时费用遥由于维修工时定额制定的不统一袁 导致集团内部职工工资分配的不合理袁各分子公司之间的车辆维修费用不具有可比性遥 麻雀虽小五脏俱全袁每个分子公司汽车修理厂都是独立的单位袁部门的设置要求人员的满额编制袁从集团公司来看汽车修理厂总的情况是机构臃肿袁人员设置重复袁增加了集团公司的人工成本遥二尧公交企业实行运修分离对成本控制的重要作用随着企业集团的不断发展壮大袁企业管理的不断规范袁集团决策者也意识到了降低企业运营成本袁规范化管理企业是企业发展的必经之路遥为加强集团公司营运车辆维修管理袁 保障车辆正常在线运营袁实施车辆维修资源共享袁节约车辆维修费用袁把各分子公司汽车修理厂从现在所隶属单位分离出来袁实行单独管理即运修分离袁使企业规范化管理更进一步遥 公交企业实行运修分离对企业成本控制具有重要作用遥渊一冤能够减少库存量袁降低企业资金占用企业运修分离模式是把汽车修理厂从各分子公司分离出来袁组建成统一管理的汽车维修中心遥原各分子公司汽车修理厂仓库配件由汽车维修中心统一管理尧统一调配使用袁汽车维修中心根据集团公司所有车辆维修保养计划袁制定汽车配件库存定额袁保障整个集团公司车辆正常运营的需要袁减少原各分子公司汽车修理厂仓公交企业运修分离管理模式对成本控制的作用姻 林永阳512019 年 09 期渊3 月冤库配件数量袁各分子公司之间的汽车配件调剂使用遥 由于汽车维修中心对汽车配件的统一管理袁 使各仓库汽车配件的库存量更加合理袁 这样就减少了企业资金的占有量遥渊二冤能够使汽车配件实行集团采购袁获取最优惠价格由于实行了运修分离管理模式袁汽车维修中心管理了原各分子公司汽车修理厂的仓库材料袁这样就可以实行集团汽车配件的统一采购袁整个集团公司汽车配件的采购数量就会相对集中增多袁为我们谋求上一级汽车配件供应商供货提供了有利条件袁 可以减少中间环节的价格差价袁同时由于数量的增大还可以对汽车配件经销商争取最大的价格优惠和良好的售后服务袁同时降低汽车维修的材料成本遥渊三冤使运营车辆维修统一调配袁及时维修运修分离管理模式的实行袁加大了集团内部汽车修理部门的集中管理力度袁汽车维修中心可以根据整个集团公司汽车保养维修任务的需要袁 合理调配维修资源袁每个汽车维修分部都能够发挥到最合理的维修资源共享袁减少有的汽车维修分部维修保养任务紧袁有的汽车维修分部维修保养任务少的局面遥 同时袁如果集团各分子公司汽车运营车辆在运营过程中出现抛锚尧事故等情况袁汽车维修中心可以就近安排相近的汽车维修分部到现场对运营车辆进行维修袁保障运营车辆及时维修运营遥渊四冤可以统一维修工时费用袁降低运营车辆维修成本在公交企业管理中袁集团公司对每个分子公司的主要业绩考核其中就包括汽车维修费用袁由于原来的各自为政袁汽车维修保养的工时定额由各分子公司自己制定袁导致各分子公司汽车维修保养工时费用的不统一袁无法有效地对各分子公司主要经营业绩经行对比袁同时对维修人员的工资分配各分子公司之间也不合理遥运修分离管理模式的建立袁成立了集团公司下的汽车维修中心袁可以对汽车维修保养工时定额进行统一制定袁更合理的评价各分子公司的运营车辆维修保养费用袁降低运营车辆的维修保养成本遥渊五冤可以更合理的调配人员袁降低人工成本原来各分子公司的汽车修理厂均隶属于各分子公司袁 人员由各分子公司配备袁集团内部进行人员调剂需要许多繁琐的手续袁 不利于维修人员的合理调配使用遥运修分离管理模式的建立袁汽车维修人员由汽车维修中心统一管理袁 人员调剂使用再也不需要走繁琐的手续袁 只需本维修中心安排即可遥 这样可以做到人员的合理调配袁 哪里需要人就把需要的维修人员安排在那里袁 保证各分子公司汽车维修人员的合理配置遥 如果哪个汽车维修分部由于员工休假或其他原因导致生产维修任务紧张袁 汽车维修中心可以从其他汽车维修分部调剂人员参加抢修袁 保证集团公司运营车辆随时处于最完美的运营状态袁 保障集团公司运营车辆时常处于安全运行状态遥三尧公交企业实行运修分离的方案分析运修分离管理模式实行前后的比较分析袁使我们看到公交企业集团运修分离经营模式改革的重要性袁企业的发展壮大离不开变革袁企业只有在不断地变革中摸索探讨才能使企业经营管理更加合理遥公交企业集团运修分离管理模式方案的制定是企业改革的重要一步遥渊一冤建立运修分离经营模式下的维修中心架构在公交集团下建立独立于各分子公司的汽车维修中心袁原各分子公司汽车修理厂从原单位剥离袁划归成立后的汽车维修中心管理袁成立汽车维修分部遥 汽车维修中心负责统一实施集团公司所有运营车辆的日常保养尧维修尧抢修袁各分子公司单车维修费用的统计考核袁配合集团各分子公司进行车辆安全性能检查遥车辆大修或突发故障抢修由汽车维修中心统一安排遥各汽车维修分部继续保障原维修任务的执行袁同时完成汽车维修中心指派的其他维修任务遥各分子公司不再负责汽车修理厂的管理袁车辆定期保养和维修到汽车维修中心指定的汽车维修分部进行遥渊二冤进行人员的合理配置汽车维修中心建立后袁组建相对独立的部门岗位袁原各分子公司汽车修理厂人员成建制的从原分子公司剥离袁归建于新成立的各汽车维修分部遥汽车维修中心对归建后的人员进行重新合理的搭配安排袁使之人尽其责遥渊三冤建立汽车配件采购尧管理与使用制度建立健全汽车配件的采购尧管理和使用制度袁汽车维修中心及各汽车维修分部的汽车配件采购由汽车维修中心统一采购分配遥维修中心应该建立汽车配件价格库和供应商名录遥维修中心在企业运修分离实施时把各分子公司材料采购价格及供应商情况进行统计汇总袁比较各分子公司材料供应商供货材料的采购价格袁制定出维修中心材料采购的最合理价格及最优供应商名录袁 大宗采购实行招投标形式袁保证汽车配件采购价格相对是最优惠的遥合理配置维修中心及各维修分部汽车配件的库存量遥维修中心根据各分部原维修配件储备情况及整合后的维修计划调整各分部的汽车配件库存定额袁对不常使用又不得不配备的汽车配件袁汽车维修中心根据测算合理储备袁各汽车维修分部汽车配件应建立调剂使用制度袁由汽车维修中心统一调配遥渊四冤统一维修工时定额及工资考核标准由新成立的汽车维修中心为主体袁集团相应处室相配合的原则袁 结合原各分子公司维修工时定额及工资考核标准进行梳理袁 制定统一的相对合理的维修工时定额及工资分配制度袁调动职工的工作积极性遥渊五冤建立汽车维修保养流程及维修费用结算制度由于汽车维修业务从原分子公司脱离出来袁汽车维修中心与各分子公司成为相对独立的经济主体袁汽车维修中心制定出完善的维修费用结算制度和汽车维修保养流程袁维修过程中各道程序手续必须完备袁维修中心应做好各分子公司车辆维修费用的统计登记工作袁定期与各分子公司进行对账袁及时进行费用结算遥四尧结语公共交通集团需要不断的完善内部管理袁改革内部经营管理模式遥 公交企业运营分离经营模式的建立袁盘活了库存配件的合理调剂袁 降低了企业维修运营成本袁 保障了运营车辆的正常及时运营袁整合了企业维修资源的合理再分配遥参考文献院[1]岳帅,孙婧妍,刘君英.国内公交企业运营成本管理研究[J].合作经济与科技,2018(06).[2]黄海燕.公交客运企业的内部控制[J].财会学习,2017(20).[3]石桂芝.探究公交企业的成本管理[J].会计师,2015(05).[4]祝春彦.公交企业成本管控研究[J].时代金融,2017(12).[5]刘咏梅,张庆年.公交企业成本管理思考[J].交通企业管理,2010(10).渊作者单位院荣成市公交集团冤管理创新52
篇四：开发区探索”管运分离“的思考
加快开发区投融资服务体系建设的研究与思考随着国家投融资体制改革的深入和市场开放程度的不断提高， 区域投融资服务体系已成为区域竞争力尤其是开发区综合竞争力的主要标志之一。
特别是在当前建设创新型国家的大背景下， 科技与金融的有机结合已成为促进科技开发、 成果转化和产业化的有效途径， 成为推动自主创新的重要举措。
建立完善的投融资服务体系， 探索多层次、 多形式的科技金融合作模式， 有利于金融与资本市场健康发展， 有利于发挥金融资本对科技产业的支撑作用， 有利于加快经济发展方式转变和产业结构调整， 有利于提高开发区投入能力。
因此， 加快投融资服务体系建设， 对于促进开发区科学发展、 加快发展、 率先发展、 创新发展， 发挥在区域经济中的引领、 辐射和带动作用， 具有十分重要的意义。
一、 当前国内外主要投融资模式
（一）
发达国家基本投融资模式
目 前发达国家投融资主要有两种模式：
一种是以英美为代表的以证券融资为主导的模式， 另一种是以日韩等东亚国家及德国为代表的以银行贷款融资为主导的模式。
1、 美国高科技产业融资模式
英美是典型的自由市场经济国家， 资本市场非常发达， 企业行为已高度市场化。
企业主要通过发行企业债券和股票方式从资本市场上筹集长期资本， 从而形成了 证券市场主导型的融资模式， 以美国最为典型。
风险投资、 NASDQ 市场是美国高科技产业融资模式最具特色的内容。
美国的风险投资， 包括非正式的私人风险资本、 风险资本、 创始人投资、 保险基金、 退休基金、 共同基金和外国投资等。
美国自 1946 年成立世界上第一家现代的创业投资公司“美国研究与发展公司” 以来,创业投资事业虽有起伏波动, 但总的发展态势很好。
尤其是上个世界 90 年代以后， 美国的创业投资获得迅速发展而且相当成功。
它推动了美国高科技成果的转化、 产业结构的升级， 对美国经济产生了 深远影响。
高技术领域的许多重要成果， 半导体硅材料、 微型计算机、 生物工程技术等， 无一不是在风险投资的作用下， 从实验室的大胆构想变成商品， 并创造出巨大经济效益。
美国的 NASDAQ 市场成立于 1998 年， 美国全国证券经纪商协会和泛美股票交易所合并，组建了纳斯达克——泛美交易所市场集团， 从而进一步扩大了美国二板市场的广度和深度，形成了世界上最先进、 最有效和最具全球竞争力的市场， 近年来股票交易量已经超过纽约股票交易所。
它与风险投资一道共同培育了美国一大批高科技巨人， 如微软、 英特尔、 苹果、戴尔、 网景、 思科、 雅虎、 亚马逊等等。
据统计， 美国高科技行业上市公司中的 85%是 NASDAQ的上市公司: 其中软件行业上市公司中的 90%以上， 半导体行业、 计算机及外围设备行业、通讯服务业、 通讯设备业及生物技术公司中的 80%以上， 都是在 NASDAQ 上市的。
另外， 在美国 《商业周刊》所刊出的最具成长性的公司中， 90%以上是 NASDAQ 的上市公司。
美国 NASDAQ市场已成为美国高科技产业发展的摇蓝， 使美国成为全球高科技领域当之无愧的领头羊， 并将美国推向了一个崭新的新经济时代。
NASDAQ 市场在创造出美国经济空前持续增长奇迹的同时， 也成为全球知识经济迅速发展的强大助推器， 包括中国在内的世界新经济体国家高科技企业纷纷寻求在美国 NASDAQ 上市。
截至 2010 年 7 月， 已有 148 家中国公司在纳斯达克上市。
2、 日本企业融资模式
日本企业自我积累能力低， 证券市场不发达， 实行的是以间接融资为主的融资模式。
日本在经济高速增长时期， 主要企业的融资始终是以银行为中心， 银行融资所占比例一直在 40%左右， 而股票和债券等证券融资所占比例， 在上个世纪 70 年代曾一度下降到 8. 3%。
日本企业间接融资模式最突出的特点是主银行主导企业融资。
战后日本政府为了防止金
融业的过度竞争， 实行严格的金融规制政策， 不但没有限制过度竞争， 反而加剧了 金融市场的竞争。
在金融规制政策和政府鼓励银行向企业贷款的政策下， 银行为了留住自己资信较好的客户， 不但向融资企业提供贷款和信息咨询服务， 而且直接投资于该公司， 持有该公司证券或股票， 参与企业的日常经营与决策。
一旦企业财务状况出现危机， 向其提供财务帮助从而使银行与企业紧密结合在一起。
而在向企业提供贷款的银行中必定有一家银行居于主导地位， 不仅对企业提供较大份额的贷款， 而且持有企业的股份， 包揽企业的一切金融事务， 向企业派驻代表作为股东， 以监控企业， 一旦企业财务状况出现问题， 将直接干预企业的经营管理。
日本间接融资模式保证了 企业发展所需要的资金供给， 促进了 企业经营战略的稳定实施， 节约了交易成本和监管成本， 对日本经济高速发展起到了巨大的推进作用。
3、 德国企业融资模式
德国企业的融资模式基本上与日本相同， 都是以银行贷款融资为主， 不过， 德国实行的是一种全能银行融资体制。
银行可以自主地从事从商业银行到投资银行的广泛业务， 既可以从事吸收存款、 发放贷款的业务， 也可以直接进行证券投资； 并且， 全能银行可以持有任何非金融企业任何数量的股票。
与英美等国的融资模式相比， 德国企业制度体现的是其社会市场经济精神。
由于德国企业许多都是由家族企业转化而来的， 许多家族思想对企业的影响一直很大。
一个显著的影响就是德国企业普遍推崇追求长期价值， 由此产生的融资方式主要依靠自身积累再投资和银行贷款。
德国的证券市场不够发达， 规模较小， 可以说是西方资本主义国家中相对最小的， 整个德国市场资本化总额只有美国的 1/6 左右。
从上市企业来看， 德国的上市公司数量也较少，上市公司不到德国股份公司总数的四分之一； 从个人投资者来看， 德国持有股票的家庭不到10%， 而美国则高达 30%以上。
从企业的股权结构来看， 由于个人对企业的直接投资非常少， 德国企业的持股结构多为法人持股。
德国企业的所有权集中度很高， 持股者主要为银行、 创业家族、 基金会、 其他公司和政府等。
虽然德国银行一般并不是企业的第一大股东， 它持有的股份只占德国国内所有上市公司股份的 10%左右， 但是， 银行除直接持有公司股票外， 还能代表其所托管的许多个人股份参加每年召开的股东大会行使投票权， 并且， 一些全能大银行常常从债权人开始发展成为企业的大股东。
这样， 银行在许多公司监事会中占有席位，
并直接影响着管理层， 因此， 德国的全能银行对企业具有很大的有效投票权利， 德国银行已成为企业治理结构中一个非常重要的力量， 对企业的治理结构产生着重要的影响。
4、 美英、 日德投融资模式比较
应该说， 以美英为代表的直接融资模式和以日德为代表的间接融资模式都有自己的优势， 它们都促进了相关国家的经济发展， 只是所适用的环境不同。
以证券为主导的融资模式要求有发达的证券市场、 明晰的私有产权制度和完备的法律法规与之配套； 而以银行为主导的融资模式则适应于庞大的银行体系以及政府对经济领域的较强干预。
从经济增长的角度出发， 银行导向型的融资模式有助于形成技术与资本密集型的大型企业集团， 使其成为国民经济复苏和崛起的支柱， 可以为政府实施“赶超型” 的经济政策提供一个载体， 有力推动国民经济快速增长， 如日本和韩国等国家均在战后较短的时期内实现了经济复苏和持续增长； 而相比而言， 英美的证券融资为主导的融资模式难以形成长期而又稳定的银企关系， 在一定程度上削弱了政府对经济发展的推动作用。
总体上看， 许多国家的融资模式都是以上这两种模式中的一种或改良， 例如， 东亚国家的融资模式就类似于日本和德国的以银行为主导的融资模式， 包括亚洲许多新兴工业化国家如韩国和泰国等， 中国的融资模式也有类似的性质。
（二）
我国主要投融资模式
从我国过去的实践来看， 实际上我国一直实行以间接融资为主的融资模式， 上个世纪八十年代初， 在制定金融体制改革方案时， 我国金融管理层学习和研究了 市场经济发达国家的经验， 一种是欧美强化资本市场和直接融资的作用， 另一种是日本强化银行和间接融资的作用。
政府从当时的实际情况出发， 更多地借鉴了 日本的模式， 注重银行贷款融资的作用， 忽视并限制直接融资和资本市场的作用。
我国以银行贷款为核心的间接融资， 在集中资金支持经济高速增长的时期是非常有效的， 对我国实施“赶超” 战略起到了重要作用， 极大地推进了我国经济体制改革和连续 20 年的经济高速增长。
主要表现在：
一是政府可以通过银行集中大量资金， 投入重点产业和重点项目建设， 在增量方面进行经济结构调节； 二是银行贷款弥补了政府无力拨补国有企业资本金的不足； 三是政府通过控制贷款和货币发行， 结合财政政策， 对国民经济进行宏观调控， 速度快、 效果明显。
但是， 中国经过 20 多年的经济改革， 单一的银行贷款式间接融资的弊端已充分暴露出来， 主要表现为：
一是透明度低， 按照政府意图贷款， 按照国有企业的需要贷款， 政策性强，效益差， 不良贷款有增无减； 二是约束力弱， 由于透明度低， 再加上国有企业对国有银行的“大锅饭” 关系， 贷款的制约力差， 有的借款企业即使有钱也不想还贷， 属典型的关系型融资； 三是震动力大， 政府通过变动贷款规模调控经济， 速度快， 政策出台后， 全国立即可以收紧贷款或放松贷款， 对经济震动大。
因此， 借鉴国外做法， 结合我国国情， 我国目前正在形成证券融资与银行贷款并重、 市场约束性不断增强的多元化融资模式。
从我国开发区看， 传统上主要有以下几种融资模式：
一是政府财政投资， 中央政府对于规模较大的开发区， 一般都先拿出一定额度的财政铺底资金， 作为开发区的启动资金。
二是国内银行贷款， 中国人民银行每年都要在国家信贷计划内安排一部分专项开发贷款支持国家级开发区的土地开发和基础设施建设。
三是证券融资, 证券融资是近年来兴起的一种有效的资金筹措手段， 证券融资包括股票、债券两种方式。
四是吸引国外间接投资， 各地设置开发区的重要目 的之一， 就是利用区域优惠政策来吸引国外投资， 以解决国内建设资金不足问题。
从各地开发区发展历程上看， 大致走过了三个阶段：
（1）
第一阶段。
90 年代初， 主要是“八五” 期间， 开发区基础设施建设资金以建立举债机制为重点， 扩大政府投资规模， 保证开发区基础设施建设的资金需求。
如当时浦东资金严重不足， 就通过向世界银行、 亚洲开发银行等金融机构借债来搞建设， 南浦大桥、 杨浦大桥就是亚行的贷款项目。
同时， 利用先期成立的三个政府性投资公司， 作为融资主体。
这是我国开发区投融资体制改革的第一步。
（2）
第二阶段。
90 年代中期， 我国开发区投融资体制改革以土地批租为重点， 大规模挖掘资源性资金。
土地资源是我国各地开发区的巨大财富， 特别是经过大规模基础设施建设以后， 土地升值， 通过土地批租， 各地开发区获得大量资金。
上海通过土地批租共筹措资金 1000 多亿元。
进入“九五” ， 融资难度明显加大， 上海又借鉴国际通行的 BOT（即建设、经营、 转让）
方法， 推出了 出让城市基础设施部分特许经营权的举措， 将已经建成的道路、桥梁、 隧道等出让， 迅速收回投资， 转而成为新一轮建设的投入资金。
连接黄浦江两岸的延安路隧道就是浦东新区管理委员会和中信泰富通过 BOT 方式合作的结果。
（3）
第三阶段。
90 年代后期， 以资产运作为重点， 扩大社会融资。
1997 年亚洲金融危机以后， 土地批租大量减少， 但国内证券市场规模迅速扩大， 居民储蓄存款不断增长， 社
会富余资金增长。
面对这种情况， 上海不失时机地将有盈利的基础设施项目推向市场， 实行社会融资。
如已建成的项目以公司方式上市， 筹资超过 100 亿元(人民币) 。
高速公路等可以收费的项目， 实行社会化招商， 吸引社会资金 100 多亿元(人民币) 。
为了降低投资风险，吸引企业参与建设， 市政府在土地出让、 动拆迁、 税收、 贷款贴息等方面实行了政策优惠。通过十多年来的投融资体制改革， 我国各地开发区基本实现了投资主体由单一到多元、 资金渠道由封闭到开放、 投资管理由直接到间接的转变， 初步形成了 “政府引导、 社会参与、 市场运作” 的投资格局。
（三）
国内各地典型做法
1、 中关村打造多层次投融资促进模式。
经过近 20 年的摸索， 中关村科技园区博采中西所长， 构建了一个满足创新型企业不同阶段、 多元化的有效融资需求的多层次投融资促进模式。
其特点可概括为“一个基础， 九条渠道” ：
“一个基础” 是指以企业信用体系建设为基础， 以信用促融资； “九条渠道” 包括创业投资、 天使投资、 并购重组、 技术产权交易、 担保贷款、 信用贷款、 企业债券和信托计划、 境内外上市、 代办股份转让。
（1）
创业投资。
由于具有丰富的创新、 创业资源和良好的政策环境， 中关村已成为国内创业投资最活跃的区域。
活跃在中关村的创业投资机构有 80 多家。
2000 年， 中关村在全国率先进行促进创业投资发展试点：
一是探索有限合伙制； 二是借鉴以色列经验设立了“创业投资引导资金” ； 三是实施创业投资企业风险补贴政策。
中关村的上述措施， 为国家《创业投资企业管理暂行办法》 及相关政策措施的陆续出台积累了实践经验。
（2）
天使投资。
是个体投资者或代理投资者直接对原创项目构思或小型...
篇五：开发区探索”管运分离“的思考
19．9 83 新开发区国有企业发展壮大的对策与思考黄友利(泉州台商投资区城市建设发展有限公司, 福建 泉州 362122)[摘 要] 遍布全国的新开发区, 初期阶段都需要成立国有企业支撑新开发区的基础建设, 伴随区域社会经济的快速发展, 国有企业积累了大量的经营管理问题和难题, 也迎来跨越发展的机遇和挑战。文章以新开发区———台商投资区为例, 分析了新开发区国有企业经营管理存在的不足, 从战略机遇、 经营要素、 杠杆突破等方面提出了国有企业发展壮大的思路与对策, 以期推进国有企业全面深化改革。[关键词] 国有企业; 发展壮大; 对策思考[DOI] 10． 13939/ j． cnki． zgsc． 2019． 27． 083 习近平总书记指出: 国有企业坚持党的领导毫不动摇,国有企业做强做大做优理直气壮。
现阶段, 台商投资区的战略布局全面推进, 市委市政府进一步明确了 “推动台商投资区加快建设城市副中心” 的战略定位和在台商投资区高起点规划建设 “科技城” 的战略举措, 区域社会经济建设向纵深发展, 台商投资区区属国有企业应当把握区域发展主旋律, 主动求变、 积极创新, 不断优化战略规划、 整合优势资源、 完善机制建设, 在区域发展的大潮流中转型升级、 做大做强做优。1 新开发区国有企业经营管理存在的不足1．1 管理机制滞后万事开头难, 新开发区设区伊始事多人少任务重, 为便宜行事, 国有企业基本是参照事业单位管理的模式, 有着计划经济管理方式的影子, 管理机制相对保守和滞后, 受其惯性思维和问题遗留的影响, 短期内国有企业完善现代企业管理制度压力较大。
再者, 由于国有企业出资人的缺位, 国有资本监管与服务未能全面及时到位, 也导致管理机制效能的弱化和固化。1．2 主营业务单一一般而言, 国有企业的最初主要业务是承接开发区赋予的开发、 建设与经营任务, 包括道路、 公园、 学校、 安置房等财政投资性项目代建业务和日常管养等经营业务, 国有企业就是政府财政投资项目的业主代理人, 并部分代履行如公共设施管养等政府职能应履行的职责, 其经营方式可以简称为 “大业代模式”, 主营业务过于单一, 发展后劲不足。1．3 财务管理落后国有企业的财务核算方式没有明确, 收入费用没有及时给予确认, 竣工项目财务决算尚未进行, 在建工程、 费用、往来款长期挂账, 工资总额、 办公费用等由财政统一核定、统一考核, 虽能有效控制却未能及时摊入项目成本、 发挥激励作用, 以上种种迹象表明国有企业的会计核算不尽完善且具有较多的事业单位会计色彩, 财务管理的信息功能和决策功能明显缺失。1．4 资产保值增值不力从国有企业的财务报表可以看出, 企业总资产增长较快, 资产与负债同步增长, 资产负债率达到 75% 警戒线以上, 净资产即所有者权益始终保持不变, 企业没有收入、 没有利润, 国有资产没有增值, 看不到企业的核心资产和核心能力, 企业转型升级、 做大做强缺乏有力支撑、 压力较大。2 新开发区国有企业发展壮大的对策与思考新时代新形势, 开发区社会经济发展呈现新战略新特色, 国有企业要结合自身的经营实际, 深入战略研判多维思考, 立足主业多轮驱动, 着眼未来着手当下, 现阶段重点要把握两大战略转变、 紧盯三大经营要素、 实施六大杠杆突破, 发奋图强做实做强。2．1 把握两大战略转变, 勇立潮头第一个战略转变是区域建设向 “城市副中心建设” 转变: 台商投资区战略定位从一开始的城郊经济开发区建设转变为城市区域经济增长极建设, 再提升到城市副中心建设,无不凸显出区域位置的重要性和延展性, 充分表明台商投资区在城市中心城区建设的核心作用, 以及在建设海湾城市、发展两江流域经济的必然贡献, 区域经济必将呈现提质增速、 跨越发展的新态势。
国有企业要紧紧把握区域发展的新趋势。第二个战略转变是基础设施建设向 “现代化城市建设”转变: 这些年, 台商投资区的开发建设主要以基础设施建设为主, 公园、 五道路、 学园等基础设施大力投入、 初步完成, 健康医疗、 文化旅游、 装备制造等新兴产业框架基本拉开、 大致成型, 下一阶段, 区域开发建设的重心必然向现代化城市建设转变, 大力发展城市服务等第三产业, 集中精力建设宜居宜业宜商宜游的滨海现代化城市。
国有企业要紧紧把握城市建设的新趋势。2．2 紧盯三大经营要素, 勇于创新国有企业发展壮大离不开三大经营要素, 即人才、 资金和项目。
经营决策时首先面临的问题是: 有人吗? 有钱吗?有项目吗? 有效益吗? 这三大要素、 四大问题左右着企业的发展之路, 决定着国有企业事业的成败。2．2．1 人才要素市场上不缺人、 也不缺人才, 光每年大学毕业生就有好几百万人, 根据最近国有企业的几次招聘情况表明, 随着台商投资区成熟度、 美誉度和影响力的不断提升, 国有企业的人才吸附力大大增强, 人才应聘众多, 个别岗位出现 50 多人竞争现象。
显然, 国有企业在人才要素上的着力重点, 应是强化内功、 不断创新人才体制机制, 进一步优化人才甄选黄友利: 新开发区国有企业发展壮大的对策与思考 企业战略万方数据
84 2019．9与开发、 绩效管理、 薪酬体系与人才管理, 加强内部培育和外部引进, 扎实做好选才、 用才、 留才等工作, 吸引更多人才精英助力国有企业发展、 支持区域建设。2．2．2 资金要素在当前积极财政政策和稳健金融政策环境下, 社会上资金流动性还是充裕的, 追求低风险、 高收益的投资项目是资本的必然选择, 国有企业要依托自身国有企业信用、 商业信誉和优势资源, 创新融资方式, 除传统银行融资之外, 信托、 金融租赁、 公司债、 企业债、 资产证券化等方式, 甚至私募基金、 产业基金、 公司上市、 境外融资等都值得推动,做强融资轮子做大资本盘子, 吸引更多的资本投入项目建设、 支持区域发展。2．2．3 项目要素无业务不生存、 无项目不发展, 政府财政投资性项目并不是一张长期的船票, 随着区域建设的成熟与完善, 国有企业 “大业代模式” 缺乏可持续、 业务将日趋萎缩, 国有企业另辟战场、 创新驱动、 开拓项目别无选择, 一要立足现在着眼未来、 项目长短结合; 二要立足主业多元经营、 业务协同发展; 三要立足区域放眼域外、 多点开源增效, 力求在激烈的市场竞争中茁壮成长, 打造自身强大的核心竞争力和发展动力。2．3 实施六大杠杆突破, 勇于担当企业发展壮大的途径和方式多种多样, 国有企业可以借鉴但不可硬套, 唯有综合他人所长、 结合自身禀赋才能寻找出当下实际可行又事半功倍的关键杠杆点和发力点, 如管理理念变革、 管控体系重塑、 资产优化、 重大经营性项目支持、 闲置资产运营、 薪酬市场化六个具有基础性、 前瞻性、大局性的杠杆要素, 集中力量、 重点突破, 走出国有企业特色的跨越式发展之路。2．3．1 提升管理理念推进战略发展理念引领未来, 有新理念才会有新发展、 新希望, 国有企业要脱离 “企业不企业、 事业不事业” 的发展困境, 其管理理念必须变革和提升。
一是要坚定发展的理念。
不前进即退步、 不发展就消亡, 处于转型发展中的国有企业自当百花齐放、 各显神通, 发展中难免会遇到思想阻力、 资源困境、 政策掣肘等问题, 切不可因此放弃发展或面上支持里子不力的假发展, 支持发展要毫不动摇、 要有力度有深度有广度。
二是要强化创新的理念。
创新是发展主线、 主战场, 是对旧规制的突破、 对未规制的探索, 是新方式新方法新举措新作为的尝试与发挥, 会对原有体制机制规范制度产生冲击与挑战, 不要紧抱守旧老化的规范而消减了创新的动能、 浇灭了创新的激情。
三是要推行战略管理的理念。
国有企业的总体战略定位、 战略布局、 发展方向、 发展路线等, 需要统筹考虑、 战略规划, 不因一朝一夕之得失而捡了芝麻丢了西瓜, 同时各国有企业要有符合自身实际的组织战略、 竞争战略和职能战略, 明确各自的使命、 愿景、 主业和优势等, 做到发展有方向、 工作有目标、 创收有成效。
四是要坚持市场化的理念。
国有企业走向市场化、 作为市场竞争主体, 同样面临政策风险、 市场风险、 信用风险、 操作风险等而存在损益的不确定性, 这是国有企业自负盈亏、 强身壮骨的必由之路, 不能因一时的不利与亏损或不变革不犯错的想法而退缩, 甚至退回原地。2．3．2 重塑管控体系增强企业效率总体而言, 当前国有企业的管理架构不够清晰、 日常监督还需加强、 服务理念还可提升, 厘清并重塑总体管控体系方能促发展增活力。
一是要强化出资人监管职能。
出资人即国资委要机构到位、 人员到编, 以管资本为主加强监控和改革授权经营机制, 管理、 监督、 服务三位一体缺一不可, 出资人要注重战略大局、 大事要件、 重点要点, 业务不空转、上下不越位, 切忌眉毛胡子一起抓、 因小失大。
二是要区分投融资平台公司和实业发展公司。
平台公司以融资、 投资为主注重财务战略管理, 实业公司以经营、 创收为主注重计划运营管理, 两者定位和方向不同, 相互补充、 互相支持、 协同发展, 其支撑点、 侧重点、 发力点有明显差异, 不能混淆混同面面俱到而最终目标没能达到。
三是要明确国有企业管控体系。
现有国有企业股权关系互有交叉, 管控架构亟待确定, 基于职能化、 扁平化的管控效率需要, 按照资产功能、产业特征、 战略需要和重要程度进行分类分级, 实行分类发展、 分级监管和分别考核, 进一步强化一级企业的经营管理职责, 一级公司如开发、 城建、 市政、 水务等公司由国资委直接管理, 二级公司依据股权关系和公司章程由其母公司、股东规范管理。
四是要规范国有企业法人治理结构。
产权明晰、 权责分明的法人治理结构是现代企业的基本要求, 政资分离、 政企分离、 资管分离, 政府职能、 出资人职责、 企业经营管理权责三者各自明确, 该政府、 出资人的职责企业不能承担, 该企业的权利应归于企业, 企业的权利、 义务、 责任三者平衡并与企业发展战略协调发展, 股东会、 董事会、监事会和高级管理层权责对等、 有效制衡, 企业真正成为自主经营、 自负盈亏、 自担风险、 自我约束、 自我发展的市场主体。
五是要深化依纪依法治企。
出资人、 国有企业要增强纪律和法制观念, 自觉宣纪普法、 遵纪守法、 执纪用法、 敬纪爱法, 全面从严治党、 全面依法治企, 依据 《中国共产党党章》 《中国共产党纪律处分条例》 《公司法》 《企业国有资产法》 等规范行为、 有序监管, 遵照公司章程强化企业经营管理和内部监督, 进一步完善 “三重一大” 集体决策制度, 实现科学决策、 民主决策、 依纪决策、 依法决策,建设纪律国有企业、 法治国有企业。2．3．3 优化资产质量夯实经营基础当前国有企业的资产主要体现为道路等具有公共产品特性的实物资产, 资产低收益或无收益, 净资产基本停留在原始的注册资本水平, 没有利润、 资本公积和盈余公积, 资产质量急需提升。
一是要规范财务核算方式。
严格依照 《会计法》 《企业会计准则》 等全面采用权责发生制进行财务核算, 规范会计要素确认与计量标准, 匹配成本、 费用与收入, 明确企业资产负债表、 损益表和现金流量表等, 有效揭示企业营运能力、 偿债能力和盈利能力, 真正体现资产业务质量、 效率与效益, 同时通过资产注入、 债转股等方式降负债、 去杠杆。
二是要优化资产业务结构。
国有企业的资产业务主要表现为在建工程和长期股权投资, 在建工程来源于政府财政性投资项目 “大业代模式” 的业务, 其代建费或建设单位管理费的收益不高; 长期股权投资来源于政策性的公益性产品投资, 基本无收益。
低收益的资产业务占比高、 占中国市场 2019 年第 27 期 (总第 1018 期) 企业战略万方数据
2019．9 85 主导必然降低资产质量, 国有企业自当优化资源配置、 调整业务结构, 发力发展高收益的资产业务。
三是要加快竣工项目财务决算。
近年来国有企业完成了众多项目建设, 虽进行了竣工项目工程决算却没有及时跟进竣工项目财务决算, 项目投入长期挂流动资产 “在建工程” 未能形成固定资产,也未能体现政府财政投资项目的投资效率与管理水平, 要尽快明确财务决算中的资金成本、 费用标准等财务决算要素,依据 《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》 《基本建设项目建设成本规定》 有序推进竣工项目财务决算。
四是要妥善解决历史遗留问题。
由于早期的不规范不重视, 国有企业累积了或多或少的问题难题, 主要有两方面: 一是往来业务。
财政局、 国有企业、 征迁指挥部以及国有企业之间存在大量的业务交叉、 资金往来, 需要尽快分类厘清、 分开核算、 分别核销; 二是工程业务。
如烂尾工程、 程序规范等问题也急需完善、 结案。
五是要落实不良资产处置。
市场要竞争、 投资有风险, 国有企业的固定资产投资和对外投资同样会出现损耗、 盘亏、 亏损, 甚至投资对象灭失等现象, 形成企业的沉默成本或长期亏损的负资本, 要及时依据 《国有企业清产核资办法》 等规定, 对问题资产、 不良资产进行分类处置、 止损止亏, 必要时设立不良资产管理公司集中剥离。2．3．4 支持重大项目实现多元发展国有企业 “大业代模式” 不是长...
篇六：开发区探索”管运分离“的思考
业与农村发展】农业经济 2019/11-
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-乡村振兴战略下构建田园综合体模式的探索与思考◎丁 元 摘 要：发端于中国农村的改革在过去四十年间为工业化和城市发展做出了巨大贡献。2018 年中国城镇化率达到59.58%，但城乡二元结构并没有得到完全破解，实现当前城乡关系根本性转变需要科学的战略指引，乡村振兴战略在党的十九大报告中被首次提出，正是对新时代乡村发展要求的明确指向。在此背景下，构建田园综合体是植根于中国城乡二元社会的土壤、顺应城乡关系由分离走向融合的新趋势，是城乡一体化的理想结合点和重要标志，反映了当前农业农村发展形势的内外部客观要求。 关键词：乡村振兴；田园综合体；产业融合伴随现代农业发展进程、城乡一体化应运而生的田园综合体，不仅是乡村振兴发展的新动能和增长点，是区域经济社会和农业农村发展到较发达阶段的产物，还是我国实现农业供给侧结构性改革和农村新跨越的创新型载体。如今，乡村发展迎来新时代，为田园综合体在理论研究层面和实践探索层面提供了有利契机——一方面要从顶层设计上加强科学指引，另一方面要从实践经验上加快试点示范，只有科学把握和利用好各地乡村的差异性，才能有的放矢、因村制宜、精准施策，打造出个性化、特色化的现代版“富春山居图”。一、田园综合体基本概念与特征分析（一）基本概念无锡阳山“田园东方”是田园综合体最早的探索之一，该模式在实践中取得了许多成功的经验，2017 年中央农办对此项探索给予认可，并确定河北、山西等 18 个试点省份，每个省份确定试点项目为一至两个。田园综合体的概念可归纳为：依托广阔的乡村自然及田园资源，政府、企业、农民及村民共同形成合力，将社会生产、商业行为和人的关联性活动等集聚在一起，集现代农业、文化旅游、田园社区等多功能、多业态综合运营的乡村社会系统。田园综合体是乡村振兴的新抓手，具备与环境共得和可持续发展的经济属性，其实现的基本目标是产业兴旺、农民富裕、环境优良、村庄美丽。（二）特征分析乡村振兴要立足于乡村，田园综合体在实践中被证明是乡村的巨大发展潜力，对其特征进行深入分析，可以由点连线、以线带面，对乡村整体建设、县域经济的向好发展均产生正向拉动作用。1. 田园综合体发展核心是“以农为本”。“以农为本”除了要面对农业，还涉及基础设施、土地整理、产业培育、新老社区开发与建设等一系列问题。第一条线是农业，农业需要规模化、长期化、现代化，重点在于以土地制度改革来实现土地流转合并和土地使用权长期稳定。第二条线是农民，需要提高其从业技能来发展特色精品农业和现代科技农业，在就业和创业上创造更多的机会，以此来提高农民的整体收益。第三条线是农村产业，“农村产业的发展往往受技术、管理等限制，难以与城市工商资本竞争，要建立有效的利益联结机制，防止本地居民在产业发展和利益分享中被‘挤出’，停止集体资产被外来资本控制，实现农村产业良性发展”［1］ 。第四条线是人才和创新，田园综合体需要创造新业态、提供新产品，引来消费者、吸引新居民，要创造条件将那些有志于推动乡村发展的各类创新性人才“引进来”，才能迸发出更大的活力。2. 田园综合体目标是实现“三产融合”。田园综合体与传统乡村的农业园区有所不同，它改变了过去以单一产业或农作物为主要支撑的局面，在具备一定资源条件的城乡地区，将第一产业、第二产业及第三产业的各种分散资源进行进一步融合。第一产业能实现农牧结合、种养循环，综合利用各种废弃物，形成对生态环境友好的循环系统。第二产业打破过去规模化加工规律，使农产品经过私人定制和精深加工后，更有特点、更富特色。第三产业主要以“文化 +”、“旅游 +”为主要形式，如增加多样化的文化创意类产品及服务，以及提供多元化的餐饮、住宿、交通、文娱服务业，还可与第一产业相结合产生新业态，满足更高层次的需求。田园综合体将传统农业的产业链进一步延伸至上下游产业，形成“农业+”复合型产业链，聚焦凝练出乡村振兴新发展模式——“三产融合”。3. 田园综合体是生态综合涵养系统。乡村最大的发展优势在于良好的生态环境，能提供绿色安全的生态农业产品。田园综合体遵循生产、生活、生态“三生”统一，是符合绿色发展理念的生动实践。在规划和设计田园综合体过程中要遵循生态学原理，既要保护好、利用好原有的自然生态景观，又要符合循环经济和生态文明理念的要求。如“田园东方”项目在雨水收集系统、水体净化系统、河塘系统和生态循环系统上做了很多创新和尝试，形成了有自身特色的生态涵养系统。4. 田园综合体是对乡村文化的传承。中华文化发源于乡村，田园综合体为传承和发展我国传统农耕文化提供了契机，它可以为乡村文化提供广阔的创作空间、良好的传承平台。
【农业与农村发展】
农业经济 2019/11-
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-田园综合体在特定的农业生产、乡村民俗、农家生活环境空间基础上，在乡村这个大舞台上，汇集乡村民俗和地域传统文化元素，通过开展丰富多样的活动，如播种收割、手工制作、主题民宿、民俗传承等，促进农业农村和乡村文化的有机融合。除此之外，利用农、林、牧、渔等自然生态资源，建设休闲体验设施，营造优美独特的田园、山水、农耕文化景观，可将结构单一的农业生产活动向泛休闲农业产业化方向转变。注重对优秀乡村文化的深度挖掘，并突出文化体验，实现“农文旅”一体化。二、构建田园综合体发展模式的主要制约因素（一）产业内部动能不足部分乡村产业发展基础较为薄弱，持续性的产业带动能力不足。一是产业技术短缺。体现在如何依托农业科学技术产业支撑，将信息化、机械化等新技术革新与农业融合，打好“技术组合拳”是田园综合体的一大难题；二是产业带动力不足。农民只能以劳动力的形式参与田园综合体的建设，还不能分享其三次产业融合所带来的价值链收益，极大地降低了农民的积极性；三是产业融合度不足。如休闲农业一般以观光和采摘为主要形式，与文化、康养、教育、体育等产业融合度低，导致产业聚合带动能力较弱。（二）社会服务供给不足农业生产系统全过程需要专业化的社会服务作为支撑，依靠利用现代生产要素，包括城市资金、技术、信息、人才、管理等，来有效保障农业经营主体积极探索规模化和集约化经营。目前，田园综合体相关的社会服务供给不足成为制约因素，相关配套设施不成熟、软件服务水平仍需提升，各类附加产品市场化程度不高，城镇消费群体有待开发。（三）文化特色挖掘不足有些田园综合体在建设中忽视历史传承与创新，矮化和削弱乡村文化功能，为了取得立竿见影的效果，对地域文化特征没有足够的挖掘，失去了乡村独特文化特色。在实践探索中，处在不同地域的田园综合体，缺乏对自身自然和地理因素的充分认识，未充分考虑当地农业产业、地域文化、民族文化的差异，出现了简单同质化模仿现象。各地区的资源禀赋天然不同，田园综合体在开发模式、主体参与模式、产业融合和发展动力上都应该因地制宜科学规划，合理制定符合自身发展特点和规律的方案和模式。三、构建田园综合体的发展模式实现路径的几点思考（一）多主体参与的组织管理模式田园综合体的建设主体由农民专业合作社和开发企业等组成，以产业链条为主线，形成有政策、资金、技术优势的多主体参与的组织管理模式。其中，农民专业合作社极大地提高了农民及小农户的组织化程度，在提升农产品品牌价值、直接参与收益分配，有效集合土地、农村及农业资源要素上能够发挥较强带动作用；开发企业在市场分析和指导上优势明显，能够为田园综合体建设提供运营资金支持、技术指导及相关服务，引导农业产业健康有续发展。除此之外，政府应加强国土资源、规划建设、财政及金融税务等领域的协同合作，承担公共服务供给及基础设施建设等职能。（二）多方合作的运营维护模式田园综合体要建立切实可行的运营维护模式，即“管运分离、运营前置、品鉴评级”。管运分离指以项目区域为主的市场化运营，可以由政府负责在前期规划、政策支持、建设管理运营中的一系列问题，负责管理和监督财政拨付的专项发展资金，组建市场化建设的运营主体。运营前置指在前期选址、先招后建、科学设计方面，做好顶层设计，联合潜在的建设运营主体进行合作，降低运营风险。品鉴升级指对已建成或者未来有潜力的田园综合体项目实行平台化管理，成立专家委员会给予评级，专家委员会由各级行业专家、政府领导、行业协会及消费者代表组成，以此来对项目区发展水平作以整体把控，给予科学建设参考，协助项目区及时调整及改进提升。（三）多种形式的投融资模式从已公布的国家级田园综合体试点来看，各省情况不一，各试点的范围、规模都比传统农业园区更广，要求成片开发、整体开发、投资力度较大，投资资金范围从 2 亿元到 40 亿元不等。综合有关领域专家意见，具体来看，可通过财政撬动、贴息贷款等，引入金融和社会资本模式，鼓励各类金融机构市场化运作。国内各试点省市在投融资机制上，可采取“创新财政投入使用方式，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等手段形成合力” ［2］ 。具体来看，“在合作模式方面，田园综合体作为经营性项目，可采用 BOT、TOT 等投资合作方式，灵活引入投资；在利益补偿方面，政府应提供适当财政补贴及税收优惠，授予企业部分设施收费专营权及部分商业经营权，保障企业通过适当合理的商业开发获益” ［3］ 。各地应根据实际情况，利用股权融资、借贷融资、众筹和预售等创新融资、产业基金等方式，以及采取 PPP 发展模式，有针对性地设计符合当地地方特色的投融资模式。如田园东方投资集团有限公司打造的无锡阳山田园综合体、南昌田园综合体等，之所以取得了较好的投融资效果，根本原因也在于政府、企业及社会力量的共同合力，并且采取了多样化的投融资方式。参考文献［1］http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》［2］卢贵敏.田园综合体大构想［J］.新理财（政府理财），2017（07）：20-24.［3］陈德好，徐志平.打造新业态 培育新动能——田园综合体综述［J］.福建农业，2017（06）：4-7.［4］孔俊婷，杨超.乡村振兴战略背景下田园综合体发展机制构建研究［J］.农业经济，2019（01）：31-33.●作者单位：中共吉林省直属机关工委党校 吉林 长春 130051
篇七：开发区探索”管运分离“的思考
April2021 / 广东经济策划 PLAN协同治理：广东“数字政府”改革建设的关键周春晓党的十九大明确作出了建设“数字中国”“智慧社会”的重大战略部署。“数字政府”无疑是推动“数字中国”建设和“智慧社会”建设的重要抓手。广东率先在全国部署“数字政府”改革建设，并取得一系列成绩，推动了政府自身改革和社会治理智慧化的发展，产生了社会治理的协同效应。协同治理是广东“数字政府”改革建设的关键。党的十九大明确作出了建设“数字中国”“智慧社会”的重大战略部署。“数字政府”无疑是推动“数字中国”建设和“智慧社会”建设的重要抓手。2017 年 12 月，广东省政府出台了《广东“数字政府”改革建设方案》，率先在全国部署“数字政府”改革建设。这正是以“数字中国”“智慧社会”为导向，是落实习近平总书记数字中国战略的具体行动。从《广东“数字政府”改革建设方案》到后续的《广东“数字政府”建设总体规划（2018-2020）》《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020 年）实施方案》《广东省“数字政府”改革建设 2019年工作要点》，广东“数字政府”改革建设稳步推进并取得一系列试点成效，同时，它的蓝图也越来越清晰。“数字政府”改革何以必要（一）“以人民为中心”发展思想的内在规定人民性是马克思主义最鲜明的立场和品格。进入新时代，人民对美好生活的向往更加强烈，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活……简要言之，随着经济发展水平的不断增长和人民物质生活水平的日益提高，人民对公共物品的有效供给提出了更高的要求。然而，在现实生活中，公共物品的增长速度和品质显然与广大人民的期望尚存在较大的差距。这些差距问题如果得不到有效解决，人民群众的获得感、幸福感和安全感得不到持续、充实保障，势必会影响到政府的公信力，制约着我国社会的发展。“数字政府”改革就是要深入群众，倾听群众心声，积极回应群众之切身需要和利益诉求，切实提升广大人民群众的获得感、幸福感和安全感。（二）构建服务型政府的必然要求服务型政府是对传统管理型政府的改善和升级。随着社会的发展，公共事务越来越复杂，对政府的治理能力和治理水平提出了更高的要求和挑战，传统管理型政府作为单一主体难以及时而有效地应对各种公共事务，难以提供个性化而优质的公共产品满足人民日益增长的美好生活需要。从“传统型政府”到“服务型政“广东推进数字化发展”专题 ②。
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2021 13 广东经济府”的转型升级，一方面，它需要政府治理主体的自身结构调整，优化组织结构。整合碎片化的组织结构，打破信息孤岛，使信息的流通更为顺畅和便捷，主体间的对话沟通更为频繁和有效；另一方面，它需要转变政府职能，积极有为。政府简政放权，放管结合，优化服务，使得政府、市场、社会之间的合作更为密切。可见，推进“数字政府”改革建设是服务型政府的必然要求和有力之举。
（三）“大数据”的时代呼吁大数据开启了一次重大的时代转型，大数据正在改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新发明和新服务的源泉，更多的改变正蓄势待发。如在公共事务治理上，互联网、大数据、人工智能等助力智慧治理，大大简化了办事流程，缩短了办理时间和程序，信息更加公开透明，获得了民众的充分认可。同时，它使得信息在一定的区域范围内形成一个闭合回路，打破封闭的“信息孤岛”，大大激发了企业和公众参与治理的积极性。尽管广东电子政务建设取得了一定成绩，但综合来看，信息化在对提升治理体系和治理能力现代化中的作用尚未充分发挥，大数据驱动的社会治理新体制、新平台、新应用尚未形成。因而，如何利用大数据的驱动优势，消除现有各类信息孤岛，实现数据资源共建共享，提升政府治理能力和社会治理智慧化水平，是大数据时代必然要回应的课题。“数字政府”改革建设就是对此时代课题的积极回应和解决。协同治理的内在旨趣作为系统科学重要分支之一的协同学，产生于上个世纪 70 年代初期，其创始人是德国物理学家赫尔曼・哈肯。“协同”一词是协同学 (Synergetics) 的基本范畴，按照哈肯的观点，它是指系统中各个子系统（要素）相互协调、相互合作、同步的集体行动或联合作用。协同能创造出局部或子系统所没有的整体效应或集体效应，这种协同作用就是协同效应(Synergetic Effect)。换言之，在一个系统内，若各种子系统 ( 要素 ) 不能很好协同，各要素处于离散、摩擦和冲突状态，那么这样的系统必然会不断增加内耗，系统整体上呈现出混乱无序状态，最终会影响系统整体功能的发挥。相反，若系统中各子系统 ( 要素 ) 能很好配合、协同，避免较多内耗，多种力量就能集聚成一个总力量，形成超越原各自功能总和的新功能，有效促进系统的和谐与发展。如果用函数表示这一关系，我们可以假设系统中的要素为 X=｛x 1 ，x 2 ，…，x n ｝，系统的功能为 F（X），那么协同作用所产生的协同效应可表示为 F（X）＞ x 1 +x 2 +…，+x n ，即产生的是“1+1＞ 2”的协同效应。协同治理是自然科学中协同论和社会科学中治理理论的交叉领域。尽管该理论还没有形成明晰的概念和框架，但基本上包括治理主体多元化、各子系统协同性、自组织间竞争合作、共同规则制定、实现共同愿景等内涵。复杂系统理论表明，越是复杂的系统，系统协调的要求越高，协同效应也就越显著。社会本质上就是一个复杂开放的系统，政府在社会治理实践中，更需要注重回应治理的复杂性，增强治理系统性、协同性，使多元治理主体之间共同参与、对话沟通、相互竞争与协作，实现社会资源的优化配置，最终形成治理的协同效应，更好地实现社会“善治”。因此，在协同学基础上的政府治理改革更加凸显和强调的是：目标。
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14 April
2021 / 广东经济策划 PLAN的公共性、系统的整体性、行动的自觉性。“公共性”强调的是协同治理所欲实现的目标是公共利益最大化；“整体性”强调的是政府治理运作的整体性状态，而非各自为政的碎片化治理；“自觉性”强调的是主体间默契配合、井然有序的自发和自组织集体行动。具体来看，就治理主体而言，协同治理突破传统政府管理模式单一主体的窠臼，它是政府、社会组织、社会公众等多元社会治理主体共同治理公共事务，从而最大限度地增进和实现公共利益的过程。就协同机制而言，协同治理最大的特点是以共识为导向，政府积极构建对话沟通的公共场域，充分发挥社会力量在管理公共事务中的优势和作用。就协同效应而言，协同治理肯定政府和社会力量在治理中各自拥有的优势，优化资源配置和系统功能，通过政府与社会力量的互补、互动、联结，形成“1+1＞ 2”的协同效应，进而最大限度地实现公共利益。走向协同：广东“数字政府”改革的关键 数字政府是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，数字化转型的关键不止于技术，更需要以整体型政府为目标，综合运用数字化战略、数字化组织、数字化文化、数字化业务、数字化设施，通过顶层战略规划和执行路线图，持续实施。质言之，“数字政府”的改革需要多重因素和多元主体的共同发力，才能形成治理合力，产生协同效应。（一）政府内部协同——打破信息孤岛，整合资源，打造整体政府数字政府不是碎片化政府，而应是“整体政府”。然而，由于缺少统一、畅通的跨部门、跨层级、跨地域、跨系统线上办公协作平台技术，各部门之间、各地市之间、各层级之间等存在的很多信息资源无法共享，造成大量的信息孤岛，严重影响了政府的行政效率和公众的满意度。鉴于此，广东“数字政府”改革不断完善数据共享平台架构与功能，在省级层面上，全面推行统建模式，建设统一政务云平台、数据中心，对部门系统实行统一接管，对公众提供统一服务入口。在地市层面上，按照经济发展水平和信息化基础实行分类推进，做好应用系统与省级平台对接和数据共享。一方面，重造“1+N+M”政务云平台（如图 1 所示）。政务云平台力求在最大程度上实现广东全省信息基础设施和公共数据的互联互通。同时广东省已初步建立起统一的 5大基础信息库（人口、法人、电子证照、信用信息、GIS 地理信息），建立统一的在线政务服务平台“广东政务服务网”以及 “粤省事”“粤商通”“粤政易”移动政务服务平台。得益于庞大的数据支撑系统和协同的办公平台，广东撤并调整省信息中心和省直各部门 44 个内设信息化机构，统一到政务数据管理局一个部门，同时公安、民政、人社、卫生等 55 个部门 1.4 万个信息项数据实现了互联互通。另一方面，积极搭建“整体协同”的业务架构（如图 2 所示）。“整体协同”的业务架构大大突破传统业务条线垂直运作、单部门内循环模式，以数据整合、应用集成和服务融合为目标，以服务对象为中心，以业务协同为主线，以数据共享交换为核心，构建“纵向到底、横向到边”的整体型“数字政府”业务体系，聚焦各地各部门核心业务职能，不断推动业务创新和改革。。
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April
2021 15 广东经济图 1
“1+N+M”政务云平台图 2
广东省数字政府“整体协同”的业务架构资源来源：参见广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020 年）的通知，粤府〔2018〕105 号资源来源：参见广东省人民政府关于印发广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020 年）的通知，粤府〔2018〕105 号大数据辅助科学决策，整合各领域政务信息，提升信息监测、研判、分析能力内部业务流程整合优化，办公整体协同，实现政府管理迈向整体的组织数字化部门间业务关联整合，实现多种方式、多种渠道的网上办事体验线上线下、无时无处，移动化、整体化跨层级、跨部门、跨区域联合监管机制精准治理、多方协作的社会治理新模式数字协同促进湾区合作与发展提升调控前瞻性、针对性、协同性多规合一、精准保护。
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16 April
2021 / 广东经济策划 PLAN（二）多元协同——激发市场活力和社会创造力，实现政府治理由单向被动向双向互动转变有效的治理模式需要多元治理主体参与到公共事务治理中去，它不是一方治理主体垄断性负责制定规则，其他主体单纯负责遵守规则；不是彼此孤立地处理各自领域的“失灵”问题；更不是一方以话语霸权自居，以一种话语来替代或消除另一种话语，而是共同设计、制定、遵守、实施规则，分享权力，对话沟通和双向互动的过程。“数字政府”建设打破以往以政府为单一治理主体，孤军奋战的格局，按照“管运分离”的总体原则，充分利用了企业的技术优势和专业能力，激发市场活力和社会创造力，进而构建“政府主导、政企合作、社会参与、法治保障”的共建共享“数字政府”改革新格局。以往政府管理部门既是统筹管理者又是运营建设者，无法形成建设能力的集约效应。与以往由政府管理部门自己建设运营不同，广东“数字政府”建设充分运用了企业的技术优势和专业运营服务能力，引入了“最强阵容”：由腾讯与三大运营商合资组建数字广东网络建设有限公司，并与华为合作，形成“1+3+1”的“政企合作”模式，统筹开展全省政务服务平台及相关基础设施的建设运维工作。无疑，此举有效地形成了建设能力的集约效应。同时，也促使企业不断提高自主创新能力，激活市场活力，为“数字政府”改革建设提供了源源不断的技术支撑。大力推动政务服务“好差评”管理工作，让更多的社会公众参与到“数字政府”改革建设中去，实现了政府、企业、公众之间的良性互动，使得公共权力更加公开透明，提升了政务服务的质量。借鉴企业服务模式，公众可对已接受过政务服务中的政府服务结构、平台及工作人员的服务质量做出“非常满意”“满意”“基本满意”“不满意”“非常不满意”的评价。并且对政务服务的评价可以通过线上和线下的多种渠道进行，就线上评价渠道而言，可以通过广东政务服务网、“粤省事”“粤商通”等平台，群众办事后按照系统提示做出评价即可；就线下评价渠道而言，可以通过政务服务大厅、自助服务终端、12345 热线电话等完成评价。而差评形成工单，要求政府部门限期回访整改，评价结果定期通报，并纳入各级政府年度目标考核和绩效考核，促使各部门不断改善和提升政务服务质量。同时，公众通过“用户体验”也可以就平台在使用上存在的不足及改进措施提出意见和建议，通过反馈，企业可以进一步加强技术创新，优化平台建设。由此可见，“数字政府”改革建设是一项系统工程，它不能仅仅依靠政府自身的力量，而是需要政府以更加开放的胸襟，让多元治理主体参与进来。也唯有充分激发市场活力和社会创造力，改变传统政府管理模式中单一主体治理的格局，正确处理好政府、市场和社会的关系，才能共同培育和提升“数字政府”改革建设的内生动力。（三）协同效应——多重因素协同作用，形成治理合力，最大限度地实现公共利益无论是信息技术的广泛运用，还是政府组织机构的优化重组和对多元治理主体的吸纳，都仅仅是推进“数字政府”改革建设的一个手段，其最终目的是通过多重因素的协同作用，。
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2021 17 广东经济形成“1+1 ＞ 2”治理合力，最大限度地实现公共利益。以已建立的政务服务平台为例，它们就是协同效应充分显现的典范。就移动政务服务平台“粤省事”为言，自 2018 年 5 月平台上线以来，实名注册用户已超过 5600 万，累计业务查询和办理超过 9 亿件，这就意味着平均每 2 个广东人中就有 1 个在使用“粤省事”，平台已成为全国访问量第一的综合性移动政务服务应用。在这个平台中，集成...
篇八：开发区探索”管运分离“的思考
行业聚焦 Industry Focus城市更新的一种创新—— 开发区与特色小镇相结合的探索与思考文／方菁菁2016 年 10 月，国家发展改革委发布了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，明确特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。城市更新的内涵是重构生态与生活系统，形成有历史传承、有城市温度的复合社区，营造富有社会创新与民间活力的包容性社区，其维度是植入新兴功能，保存历史脉络形态和塑造地方特质。可以说，城市更新与特色小镇建设是当今城镇化发展的两大主题，两者的内涵有着互通性。改革开放以来，我国开发区创造了显著的经济绩效，在吸引外资、引进先进技术和管理经验、扩大对外贸易、促进产业集聚和发展工业、服务国家战略等方面发挥了改革开放排头兵和试验田作用。但随着一些园区产业转型升级的不断深入，以及制造业产能过剩、库存增加、市场有效需求不足等问题，开发区亟需再次升级现有模式，而“特色小镇”作为城市更新的一种创新，其建设经验可作为未来开发区模式转型升级之借鉴。一、特色小镇的概念与特征特色小镇“非镇非区”，不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。从根本上而言，特色小镇是块状经济转型升级的新业态，具有四大特征：一是产业内生性，特色小镇根植于原有特色产业之中，每个小镇围绕单个产业打造一个完整的产业生态圈；二是功能复合性，特色小镇不是产业、文化、旅游和社区功能的简单相加，而是在产业基础上，孕育鲜明的特色文化，进而衍生出旅游功能，并辅以必要的社区配套，是一个产业、文化、旅游、社区的有机复合体；三是形态小而美，规划面积一般不超过 3 平方公里，建成面积在 1 平方公里左右；四是运行机制新而活，坚持政府引导、企业主体、市场化运作，凸显企业主体地位，以企业为主推进项目建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强政府引导和服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面更好地发挥作用。从 2016 年 7 月开始，国家和地方接连出台相关政策，鼓励发展特色小镇。住建部、国家发改委、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出 " 到 2020 年前，将培育1000 个各具特色、富有活力的特色小镇 "。随后，国家发改委又发布了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》。由此，特色小镇的发展模式得到广泛认同，并在全国各地有效推广。二、特色小镇为开发区的转型升级提供借鉴（一）开发区的发展现状及转型压力我国开发区建设始于 1984 年，据不完全统计，中国现在大概有四千多家各种种类与层次的开发区，其中国家级经济技术开发区 219 家，其 2016 年的地区生产总值，包括第二产业增加值，第三产业增加值，财政收入和税收收入都保持了较高水平，分别占当年全国比重的 11.2％、19.4％、6.3％、9.6％和 12.1％。笔者所在的上海市有漕河泾、闵行、虹桥等 6 家国家级经开区和 23 家市（省）级开发区，占全市总面积的 7.69％，2016 年完成工业总值 24576.86 亿万方数据17元，占上海市工业总值的 79.07％，营业收入27375.74 亿元，实现利润 2335 亿元。6 家国家级经开区以 2.13％的占比土地面积，贡献了全市15.8％的工业总产值，14.14％的第三产业增加值。从以上数据可知，无论是在全国还是上海，作为地区经济增长极和经济发展、产业集聚载体和平台的开发区仍然在我国经济发展中扮演了重要的角色。兴建开发区是我国实现快速工业化和城市化的重要路径，其依托的“开发区治理模式”也构成了我国治理体系中一个重要的组成部分。当前，虽然开发区模式在经济绩效方面具有极大优势，但同样也面临着一系列深层次困境，主要表现为产业困境、经济困境等，如随着城市土地的高强度开发，土地供应瓶颈凸显；传统开发区由于缺乏相应的生活配套，公共服务不足矛盾突出；兼具政府与企业双重身份，便于权力扩张和资源整合的同时，开发区带动经济发展的这种治理模式面临着转型挑战。（二）特色小镇和开发区的共性与区别1. 特色小镇和开发区的共性（1）两者都关注重视产业发展。特色小镇与开发区（产业园区）的共性在于都以产业为依托，以产业为支撑，强调主导产业的发展，注重产业定位、产业特色、产业平台等，强调高端要素和优质产业的集聚，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。重视创新，推动“传统制造”向“智能制造”转型。（2）两者都聚焦战略新兴产业。开发区（产业园区）在转型升级过程中，十分关注招商引进节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料等大战略性新兴产业。两者都将绿色发展理念贯穿始终，倡导绿色招商、绿色制造、绿色创新等。（3）两者都重视集约集群。重视推动“同质化竞争”向“差异化发展”转型。都积极搭建资源集约化、产业集群化的产业体系和空间格局，形成独特的竞争优势。两者将招商引资的重点放在研发、设计、创新等上游领域及商贸、物流、会展等利润空间较大的下游领域;延伸产业链条、拓展产品种类，实现功能升级、流程升级、产品升级。（4）两者都强调创新招商、投融资体制机制。强调为招商引资营造良好环境，加快制定和落实相关优惠政策。如，对项目建设用地给予重点保障，在企业投资、科技创新、员工子女就学等方面予以重点倾斜。继续深化经济领域改革，协助企业破解融资难题。继续深化行政审批制度改革，合理减少审批事项，缩减办事流程，缩短办事时限，提高政府服务企业发展效率。2. 特色小镇和开发区的区别（1）住建部、国家发改委、财政部《关于开展特色小镇培育工作的通知》明确了特色小镇的产业定位、文化内涵等，是具有一定社区功能的发展空间平台，区别于产业园区。特色小镇强调的是特色产业与新型城镇化、城乡统筹、美丽乡村等结合，是一种产业与城镇有机互动的发展模式，讲求产业、居住和服务等空间功能布局的紧凑、协调、和谐。而开发区（产业园区）大多规模较大，居住、服务等功能不够完善，对附近的城市依赖性强。（2）从国家“十三五”规划纲要上看，也提出特色小镇要因地制宜，发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。这是一种以吸引要素集聚、促进产业发展为核心的空间开发模式。不同于以产业为主体、主要作为发展工具和空间载体的开发区（产业园区），特色小镇以居民为主体，具有多元的功能、完善的服务、社区的认同、浓郁的生活氛围。（三）特色小镇对开发区转型升级的借鉴意义1. 特色小镇是对治理要素的综合利用。在人口结构方面，特色小镇从原住居民聚集地变为各类高端与创新人才汇聚地。小镇完善的配套服务成为各类人才留下的理由。小镇营造的生产、生活、生态“三生”融合的良好环境，将使人口导入增加，带动新增就业人口，新增工作岗位，提升当地居民的人均纯收入。“总面积 3 平方公里左右、核心区面积 1 平方公里左右”的特色小镇，不可能像过去开发区建设“摊大饼”，通过粗放型经营推高经济总量。特色小镇的“特”，必须从创新中寻求、从资源优化重组中寻求，最终形成自身万方数据
18行业聚焦 Industry Focus的竞争优势。因此，特色小镇战略是真正意义上的“底层要素创新”，也有力破解了传统开发区模式遭遇的人口、土地等瓶颈。2. 特色小镇能有效回应多元化公共服务诉求。开发区模式秉持的是一种典型的发展型政府逻辑，经济成长指标是开发区管理机构的中心任务，其公共政策难以反映、平衡日益多元化群体的差异化诉求。特色小镇建设则把企业、创业人员、旅游者、本地居民等不同群体、不同层次公共服务需求融为一体，相互补强和增进。特色小镇战略实现的经济发展成就迅速转向社会建设成果，使全体社会民众可以更快分享经济、产业成长带来的好处，真正实现“人本”意义上的产城融合。3. 特色小镇有利于未来城市化高速发展的需要。我国开发区设立之初大多位于城市郊区，随着城市化进程推进，开发区不断被外扩的中心城区包围，成为了城市中心城区的一部分，产城融合问题逐步凸显。而当前，特色小镇已经具备城市化进程新业态的战略地位，并将成为城市发展的主要形式之一，承接城市产业、人口和资源等外溢。相较于产业园区更偏重于生产定位的业态，特色小镇更多了生活和生态的元素，更好地迎合了“人口、文化、生态、产业”等多方诉求。4. 特色小镇理顺了政府、市场与社会的关系。除了上海闵行、虹桥、漕河泾等开发区采取公司制管理体制外，大多采取“管委会－公司”的组织架构。该模式使政府能有效整合、动员各类经济要素。在这个过程中政府是引领者，而其他市场和社会主体是跟随者，市场机制服从于行政机制。但特色小镇则是聚合政府、市场与社会资源的空间与平台，政府资源能够利用“小镇”作为载体与市场、社会资源实现更好的协同合作。政府不再直接介入大规模的建设与投融资工程，进而大大降低廉政方面的风险。5. 特色小镇能形成有效问责机制。由于区域开发项目往往涉及多元要素，责任链条不够清晰，尤其我国对决策权的问责仍缺少有效手段，“审批制”园区设立模式往往存在责任虚置的问题。特色小镇建设则用“创建制”代替传统的审批制，“宽进严定”、“能进能出”的原则，以及公示万方数据
19考核的流程，都保证特色小镇创建并非一劳永逸的过程。综上，特色小镇更轻、更有特色；而开发区更重、更突出经济性。但在很大程度上又是相通的：两者都是对特定区域内各类元素的优化重组，都强调单位面积和投资的产出比等。特色小镇模式并非对开发区模式的完全否定或全面取代。开发区可以通过建设“特色小镇”为依托，保有其产业优势的同时，弥补其产城分离、公共服务领域等方面短板，并逐步实现发展模式的转型升级。
三、国内特色小镇建设的典型案例（一）浙江特色小镇的建设情况浙江省特色小镇建设目前已经初见成效，从浙江省第一、二批 78 个特色小镇来看，首批 37个特色小镇吸引了 3300 多家企业，完成投资480 亿，有 5 个小镇投资已经超过 20 个亿。涌现出一批综合效益好、特色鲜明的案例，受到国家层面的肯定和推广，许多省市也开始学习浙江建设经验。2015年，浙江省政府工作报告中指出，要“按照企业主体、资源整合、项目组合、产业融合”的原则，在全省建设一批聚焦信息、环保、健康、旅游、时尚、高端装备制造业、金融等七大产业，具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。其主要经验与作法包括：1. 统筹能级高。浙江的特色小镇由省政府直接推进，与以往地方层面 “小打小闹”不同，多地特色小镇是全局性的大手笔，在土地、资金、税收优惠、大项目引进等方面得到更高层次的支持。2. 实行多规合一。突出规划的前瞻性和协调性，集合资源禀赋条件，联动编制产业、文化、旅游“三位一体”，生产、生活、生态“三生融合”，项目、资金、人才“三方落实”的建设规划。不仅编制概念性规划，还编制控制性详规、核心区设计规划等，画出空间布局图、功能布局图、项目示意图，确保小镇规划可落地。3.突出企业主体。摒弃“先拿牌子、政府投资、招商引资”的传统做法，引入有实力的投资建设主体，给予小镇独立运作的空间，探索产业基金、股权众筹、PPP 等融资路径，使市场主体和当地居民成为特色小镇的真正主体。4. 宽进严出、优胜劣汰。特色小镇不采用审批制，而是采用“宽进严定”的创建制，通过省市二级联动，分级分批梯度创建，成熟一个认定一个。从“事先给予”改为事后结算，实施有奖有罚的土地供给以及期权式财政奖励，只有完成年度计划目标的，省里才将土地按实际使用指标的 50%-60% 给予配套奖励，而对 3 年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣奖励的用地指标。返还财政收入部分也只能在创建期间及验收命名后落实。综上，浙江省“特色小镇”建设超越了行政区划的范畴，也超越了通常意义上产业发展的范畴，其本质是对特定空间内各类生产要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用，是对政企关系、政社关系的一次重新定义，也是对区域治理模式的一次全新探索。从这意义上讲，浙江“特色小镇”的建设开创了一种新型的地方政府治理模式，尤其在中国经济步入调整期、传统开发模式出现疲态的情况下，“特色小镇”以其对政府公共服务、产业资本及社会元素的全新组合，激荡出地方社会经济发展的新型驱动力。（二）上海嘉定安亭镇“汽车未来小镇”案例1.“汽车未来小镇”基本情况。日前，住建部公布第二批全国特色小镇公示名单，上海市嘉定区安亭镇“榜上有名”。安亭镇位于上海市嘉定区西南部的安亭汽车城板块，是上海的西门户。2001 年，安亭区域规划建设为上海国际汽车城，规划面积 100 平方公里，总投资超过 1000 亿元人民币。经过十五年的快速发展，安亭汽车城已成为全球最大的汽车生态全产业链基地之一，以汽车制造为依托，发展出集研发、制造、教育、文化、F1赛事、旅游等于一身的完整汽车产业链，包括上海大众、上汽乘用车、上汽通用等知名汽车企业的总部都坐落于此，以及以蔚来汽车为代表的一批创新型汽车研发机构总部、中国汽车行业的相关协会等都已入驻汽车城的创新港。2016年，汽车城整车产量达 194.9 万辆，销售超 200万方数据
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篇九：开发区探索”管运分离“的思考
于 开 发 区 管 理 和 运 营 分 离 改 革 的 指 导 意 见为 贯 彻 落实 实« «中 中 共 山 西 省委 委、 、山 山 西 省 人 民 政 府 关 于 开 发 区改 革 创 新 发 展 的 若 干 意见 见» »( (晋 晋发 发 〔２ ２０ ０１ １ ６ 〕５ ５ ０ 号号))精 精神神,,探 探 索 推 进开 发 区 行 政 管 理 体 制 和 市 场 化 运 营 模 式 分 离 改革 革, ,实 实 现 开 发 区治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代化 化, ,现 现 就 相 关 事 项 提 出 以 下 意见 见 .一 一、 、开 开 发 区 管 理 机 构 的 产 生 和 职 责( ( 一) )管 管 理 机 构 的 产 生１ １ ．管 理 机构 构 .山 山 西 转 型 综 改 示 范 区 党 工 委 由 省 委 派出 出 ,管 委 会 由 省 政 府 派出 出, ,纪 纪 工 委 由 省 纪 委 派出 出; ;各 各市 市、 、 县( ( 市、 、 区 )开 发 区 党 工委 委、 、管 管 委会 会、 、纪 纪 工 委 分 别 由 相 应市 市、 、 县( ( 市、 、 区) )党 党委 委、 、政 政 府 和 纪 委 派出 出, ,根 根 据 机 构 编 制 管 理 部 门 批 准 的 领 导 职数 数、 、内 内 设 机构 构( (工 工 作 机构 构) )进 进 行 配备 备 .２ ２ ．管 理 人员 员 .开 开 发 区 党 工 委 书记 记、 、管 管 委 会 主 任 原 则 上 实行 行“ “一 一 肩挑 挑” ” .山 山 西 转 型 综 改 示 范 区 领 导 班 子 成 员 和 国 家 级 开发 区 党 工 委 书记 记、 、管 管 委 会 主 任 由 省 委 选配 配, ,国 国 家 级 开 发 区 领 导班 子 其 他 成 员 和 省 级 开 发 区 领 导 班 子 成员 员, ,由 由 开 发 区 所 在市 市 、县 县( ( 市、 、 区) )党 党 委 按 干 部 管 理 权 限 选配 配, ,或 或 按照 照« «山 山 西 省 市 场 化选 聘 开 发 区 高 级 管 理 人 员 工 作 办法 法( (试 试行 行) )» »( (晋 晋 组 通字 字 〔２ ２０ ０１ １ ８ 〕５ ５ ４ 号号))的 的 规 定 选聘聘;;其 其 他 人 员 由 开 发 区 管 理 机 构 自 主 选配 配 .—１—３ ３ ．派 驻 机构 构 .由 由 设 区 的 市 政 府 直 接 派 出 管 理 机 构 的 开 发区 区, ,市 市 直 有 关 部 门 或 垂 直 管 理 部 门 可 以 根 据 开 发 区 工 作 需 要向 开 发 区 派 驻 机构 构 .可 可 以 授 权 开 发 区 管 理 机 构 行 使 有 关 管 理职 能的 的, ,不 不 向 开 发 区 派 驻 机构 构 .设 设 在县 县( ( 市、 、 区) )的 的 开 发区 区, ,原 原则 上 不 设 派 驻 机构 构, ,相 相 关 职 责 由 所 在 地 政 府 职 能 部 门 承担 担 .( ( 二) )管 管 理 机 构 的 职 责开 发 区 管 理 机 构 主 要 承 担 行 政 管理 理、 、公 公 共 服务 务、 、执 执 法 监 管和 考 核 评 价 等 职能 能 .１ １ ．依 据 法律 律、 、法 法 规 和 规章 章, ,制 制 定 和 实 施 开 发 区 各 项 管 理 制度 和 政 策 措施 施 ;２ ２ ．组 织 编制 制、 、修 修 改 开 发 区 的 总 体 规 划 及 控 制 性 详 细 规划 划 ;３ ３ ．受 所 在 地 设 区 的 市 政 府 委托 托, ,向 向 省 政 府 申 报 农 用 地 转用 和 土 地 征收 收; ;经 经 所 在 地 县 级 以 上 政 府 同意 意, ,办 办 理 土 地 出 让( (划 划拨 拨) )、 、收 收回 回、 、处 处 置 事项 项 ;４ ４ ．依 据 国 家 及 省 产 业 政策 策, ,适 适 应 市 场 需求 求, ,组 组 织 编 制 产 业发 展 规划 划, ,统 统 筹 产 业 布局 局, ,按 按 照 规 定 权 限 负 责 企 业 投 资 项 目 的备案 案、 、核 核准 准 ;５ ５ ．制 定 招 商 引 资 政策 策, ,健 健 全 招 商 引 资 机制 制 ;６ ６ ．组 织 编 制 开 发 区 规 划 环 境 影 响 报 告书 书, ,明 明 确 开 发 区 生态 保护 护、 、环 环 境 质量 量、 、资 资 源 利 用 和 环 境 准 入 负 面 清 单 等 方 面 的 管控 要求 求, ,落 落 实 生 态 环 境 保 护 制度 度 ;７ ７ ．协 调 落 实 开 发 区 内 基 础 设 施 和 公 共 服 务 设 施 的 建 设 和—２—
管理 理 ;８ ８ ．所 在 地 县 级 以 上 政 府 赋 予 的 其 他 职责 责 .二 二、 、开 开 发 区 运 营 机 构 的 确 定 和 职 责( ( 一) )运 运 营 机 构 的 确 定开 发 区 根 据 经 济 发 展 和 管 运 分 离 改 革 的 要求 求, ,明 明 确 独 立运 营 事项 项( (或 或 园区 区) )和 和 运 营 机 构 标准 准, ,向 向 社 会 公 开 选 择 合 法的 的 、有 实 力 的 运 营 机构 构 .运 运 营 机 构 可 以 是 专 业 公司 司、 、专 专 业 团 队 或有 实 力 的 运 营 企业 业 .根 根 据 运 营 机 构 的 参 与 意愿 愿, ,通 通 过 竞 争 性谈 判 或 磋 商 等 方 式 择 优 确 定 运 营 机构 构 .开 开 发 区 所 在 地 政 府 或开 发 区 管 理 机 构 通 过 与 运 营 机 构 签 订 运 营 合同 同, ,约 约 定 双 方 的权 利 和 义务 务, ,将 将 开 发 区 整 体 或 局部 部、 、或 或 某 方 面 事 项 交 由 运 营 机构 管 理 和 运营 营 .( ( 二) )运 运 营 机 构 职 责开 发 区 运 营 机 构 负 责 开 发 区 基 础 设 施 投 资 建设 设、 、招 招 商 引资 服务 务、 、资 资 本 运 作 和 公 共 服 务 等 事务 务 .１ １ ．投 资 建 设 开 发 区 道路 路、 、供 供 排水 水、 、供 供电 电、 、供 供气 气、 、供 供 热 等 基 础设施 施 ;２ ２ ．运 营 和 管 理 开 发 区 供 排水 水、 、供 供电 电、 、供 供气 气、 、供 供热 热、 、污 污 水 处理 理、 、固 固 废 处 理 等 公 共 设施 施 ;３ ３ ．制 订 并 组 织 实 施 开 发 区 招 商 引 资 工 作 方案 案, ,创 创 新 招 商引 资 方式 式, ,培 培 育 现 代 产 业 集群 群 ;４ ４ ．建 立 开 发 区 投 融 资 平台 台, ,创 创 新 融 资 方式 式, ,调 调 动 社 会 资—３—
金 金, ,共 共 同 投 资 开 发 区 建设 设 ;５ ５ ．搭 建 公 共 服 务 平台 台, ,提 提 供 行 政 审 批 代办 办, ,提 提 供 法律 律、 、会 会计 计、 、审 审计 计、 、税 税 收 等 政 策 性 咨 询 服务 务 ;６ ６ ．其 他 合 同 约 定 运 营 管 理 的 具 体 事项 项 .三 三、 、保 保 障 措 施( ( 一) )组 组 织 领 导探 索 开 发 区 管 理 和 运 营 分 离 改革 革, ,对 对 进 一 步 激 发 我 省 开发 区 内 生 发 展 活力 力, ,加 加 快 建 立 专 业化 化、 、市 市 场化 化、 、国 国 际 化 的 管 理运 行 体制 制, ,具 具 有 十 分 重 要 的 意义 义 .各 各市 市、 、 县( ( 市、 、 区) )党 党委 委、 、政 政 府要 加 强 组 织 领导 导, ,坚 坚 持 试 点 先行 行, ,认 认 真 研 究 和 制 定 推 动 开 发 区管 运 分 离 改 革 的 具 体 措施 施, ,切 切 实 提 高 管 理 和 运 营 开 发 区 的 能力 和 水平 平 .( ( 二) )考 考 核 评 价对 开 发 区 管 理 机 构 的 考 核 评价 价, ,由 由 省 开 发 区 建 设 工 作 领导 小 组 办 公 室 根据 据« «山 山 西 省 开 发 区 发 展 水 平 考 核 办法 法( (试 试行 行) ) »( (晋 晋 办发 发 〔２ ２０ ０１ １ ８ 〕５ ５ ３ 号号))组 组 织 开展展 .对 对 开 发 区 运 营 机 构 的 考 核评价 价, ,由 由 与 其 签 订 运 营 合 同 的 开 发 区 所 在 地 政 府 或 开 发 区 管理 机构 构, ,根 根 据 合 同 约 定 组 织 开展 展 .( ( 三) )督 督 促 指 导省 开 发 区 建 设 工 作 领 导 小 组 办 公 室 要 加 强 对 开 发 区 管 运分 离 改 革 的 督 促 指导 导, ,总 总 结 成 功 案例 例, ,推 推 动 形 成 可 复 制 可 推 广的 改 革 经验 验 .—４—
篇十：开发区探索”管运分离“的思考
探讨 政府采购活动中的 “管采分离” — —对政府采购实践的认识与思考 (二 ) 0储稀梁 中国人民银行会计财务司 接 受 本文梳理了 《政府采购法》和相关制度中关于 “管采分离”的制度要求，提出了政府采购 “管采分离”的实质内 涵是采购资金管理职权和采购实施职权 的分离 、其逻辑基点是预算管理的观点 ，并基于采购人和采购机构的委托代理关 系，对完善 “管”和 “采”的职责边界提出了建议。关键词 政府采购 采购管理 采购执行 “管采分离 ”是政府采购制度中的一项基本要 求 ，意即政府采购管理职责和政府采购执行职责需 要分置隔离 。但在 当前 的政府采购实践中，如何落 实 “管采分离”要求，却存在着几个方面的认识困 惑 。一是 “管采 分离” 中 “管” 的实质 内涵是什 么 ，到底什么样的管理活动应和采购执行职责相分 离 。二是为什么政府采购 “管”的职责多由会计财 务部 门承担 ，政府采购管理职责和会计财务部门承 担的其他职责之间有什么样的内在关联 。三是对于 成立了集中采购机构的垂直管理单位来说 ，
“管”和 “采”的职责应如何配置 ，采购机构能否完全承担垂 直管理单位作为采购人应承担的 “管”的职责 。本 文尝试就这几个问题提出个人见解 ，以期对政府采 购实践有所助益。
一、 政府采购 “管采分离”的内涵 我国2003年起实施的 《政府采购法 》中，并未 2015年第g期 ．总第262朝 月刊 在 条文上明确 “管采分离”要求 ，但通过规定采购 人 、采购代 理机构 的角色 、定位及关 系 ，并规定 “采购人采购纳入集 中采购 目录的政府采购项 目， 应 当委托集 中采购机 构代理采购 ” ，对采购 管理 职责和采购执行职责进行了隔离 ，体现 了 “管采分 离”要求 。
之后，财政部2004年印发 《中央单位政府采购 管理实施办法 》，明确了集中采购机构的职责和 中央 单位采购管理的主要内容。集中采购机构的主要职责 是组织实施项 目采购 ；中央单位采购管理的主要 内容 是编制采购预算 、计划，确定采购组织形式和方式 ，
组织实施采购活动，签订采购合同，支付采购资金，
编报采购信息等。
《政 府采购法 》和 财政部 的政 府采 购管理制 度 ，从两个方面对政府采购管理职责和政府采购执 行职责进行了 “物理性”分离 。一方面 ，将政府采 购的主体部分 ，通过制定政府集 中采购 目录分离出 来 ，强制要求实行集中采购 ；另一方面 ，要求列入 j8；搴
业务探讨 集中采购 目录的项 目，必须委托集中采购机构代理 采购。通过这两方面制度安排 ，政府采购的主体部 分——列入集中采购 目录的部分 ，采购人承担 自身 项 目的采购管理职责 ；集 中采购机构依据采购人 的 委托实施项 目采购 ，从而实现 了 “管采分离”。未 列入集 中采购 目录的项 目，超过规定 限额标准的 ，
也属于政府采购项 目，采购人可 以自行采购 ，也可 以委托集 中采购机构代理采购 。但这部分采购量很 小 ，不是政府采购的主体部分 。
财政部文件 中最早在条文上明确 “管采分离” 要求的 ，是200" 7年印发 的 《中央单位政府集 中采购 管理实施办法 》。该 文件第4条规定 ，“政府集 中采 购实行监督管理职能与操作执行职能相分离的管理 体制”、“财政部是 中央单位政府采购工作 的监督管 理部门，负责政府集中采购活动中的各项监督管理职 责 ；中央单位和集 中采购机构履行操作执行职能 ，
接受财政部的监督管理。” 财政部以上规定和 《政府采购法》相关规定是 一致的，体现了财政部门对政府采购活动的监管主 体职责。但恰恰是这条规定 ，造成部分机构和人员 对政府采购 “管采分离 ”认识上 的困惑。部分机构 和人员由此认为 ， “管采分离”就是财政部 门的监 督管理职能和具体单位政府采购活动之间的分离 ，并 在实践上否定采购人 职责和采购机构职责之 间、采 购人或采购机构 内部 管理 岗位与操作 岗位之 间也进 行适 当分离的必要性。显然 ，这种认识是有片面性 的，并不符合 《政府采购法》和相关制度的本意。
笔者认 为 ，财政部门监督管理职责和具体单位 政府采购职责之间 、采购人的采 购管理职责和采购 机构 的采购执行职责之间、采购人或采购机构 内部 的管理岗位和操作岗位之 间，均有分离 的必要 。这 些分离可以分为三个层次 。财政部 门监督管理职责 和各具体单位 的集 中采购职责的分离是第一层次 的 分离 。财政部 门虽然在实践上通过审批非招标采购 项 目、采购业务监督检查 、采购信息管理等手段介 入各职能部 门的政府采购活动 ，但不能代行各职能 部门政府采购职责。
各具体单位 (采购人 )采购管理职责和采购执 行职责的分离是第二层次的分离 。我国政府采购制 度建立之初 ，各具体单位政府采购执行和管理职责 并无清晰的划分 ，因由政府采购和预算 、财务管理 的天然联系 ，政府采购工作一般 由会计财务部门独 自承担。
《政府采购法》施行后，各级政府和部分 中央垂直管理单位陆续成立集 中采购机构专门承担 政府采购执行工作。最早成立 的是国管局下属的中 央国家机关政府采购中心 ，2003年1月正式成立 。其 后 ，中共中央直属机关采购中心 、全国人大机关采 购中心 、国税总局集 中采购中心 、海关总署物资装 备采购 中心和人民银行集 中采购 中心陆续成立。这 些采购机构成立后 ，除国税总局集 中采购 中心外 ，
其他采购中心均只承担政府采购执行职责 ，而将政 府采购管理 职责 留在会计财务部 门承担。实施 “管 采分离”正是这些采购专门机构陆续成立的初衷。
第三个层次 的 “管采分离”是采购人或采购机 构内部采购管理岗位和采购执行 岗位的分离 。
《政 府采购法 》施行后 ，采购人仍 有少量 未纳入集 中 采购 目录的政府采 购项 目可 以 自行采 购 (分散采 购 )；即使是纳入集中采购 目录的政府采购项 目，
属于本单位有特殊要求 的项 目，经特别批准后 ，也 可以 自行采购。因此 ，在实践上 ，采购人仍然承担 一定量 的政府采购执行 职责 ，为防范采购风险，采 购人 内部有必要建立起 “管采分离” 的内部控制制 度。同时 ，采购机构 内部 ，如同时承担了管理与采 购职责 ，管理岗与执行岗之间也要基于 内部控制需 要实行 “管采分离”。
以上三个层次的 “管采分离 ”是相互衔接和补 充 的。第一层 次的分离是 政府采 购体制层 面的分 离 。在认识上过于强化这个层面的 “管采分离”， 并 由此排斥其他层 面的 “管采分离” ，可能导致实 质意义上的 “管” “采”不分。第二个层次的 “管采 1．有关政府采购中心和部门集中采购 中心 的资料 ，均来源干相关部 门互联网门户网站。
2015年第9期 ．总第262期 月刊
业务探讨 分离”是机制层面的分离 ，是依据 《政府采购法》规 定 ，使采购人的采购管理职责和采购机构的采购执行 职责相分离的机制性安排 ，也是绝大多数政府采购机 构在实践中遵循的分离。第三层次的 “管采分离”是 内部控制层面的分离。是在采购人或采购机构内部进 行岗位设置时需要考虑的分离 ，是在第二层次分离覆 盖不到位 隋况下的补充分离。
政府采购 “管采分离 ”是以上三方面分离 的统 一。
“管采分离”虽然在实践形式上表现为采购监 管机构与采购人之间 、采购人与采购机构之问、采 购管理岗位与采购执行操作岗位之间的分离 ，其实 质内涵则是采购资金管理职权和采购实施职权的分 离 ，是 “财权与事权分离 ”原则在政府采购活动中 的体现。政府采购活动是财权的延伸 ，是保障预算 资金按计划规范、合理使用到位的必要手段 ；是事 权 的媒介 ，只有政府采购实施到位 ，与采购项 目相 关 的事权才能安排落实。从制度本意上看 ， “管采 分离”是要在资金管理和事务操作之间建立 “防火 墙 ”，从而避免利益输送 和违规违法操作 。这体现 了政府采购活动中不相容职能相互制约 、相互监督 的关系 ，对 于预防政府采购领域违规 、违法和腐败 行为有重要意义 。
二、政府采购 “管采分离”的逻辑基点 现代政府采购制度发源于英国 ，发展成熟于美 国，在二战后得到世界各国的普遍重视 ，N2o世纪 70年代，几乎所有实行市场经济的国家都陆续建立 起了政府采购制度。英 国1782年创设文具公用局负 责政府 各部 门所需 物资采购工 作 ，开政府采 购先 河 ，其直接 目的是提高政府财政支出效益 。美国作 为18世纪新独立的联邦制国家，成立之初就致力于 建立公开 、透明、高效 的公共财政体系 ，政府采购 制度是其 中的重要组成部分 。政府采购制度被市场 经济国家普遍推崇 ，缘起于20世纪30年代 的经济大 危机以及随之而来 的持续 的经济大萧条 ，世界各 国 纷纷放弃 自由放任 的政策主张 ，采取国家直接干预 2015年第9期 总第262期 ,EJ{U 经济的政策措施 ，并将财政政策作为主要的政策手 段 ，政府采购不仅作为优化政府财政支 出管理 的方 法被重视 ，而且被视为国家调控经济的手段之一 。
可见 ，政府采购制度从一开始产生 ，就和 国家财务 预算制度——公共财政制度有着天然的联系。
我国政府采 购制度发端于20世纪90年代 。1995 年财政部开始研究财政收支改革 问题 ，政府采购制 度作为其 中一项重大课题 ，得到了较系统 的研究 。
此后 ，政府采购制度经过在上海 、深圳等市的改革 试点 ，在全 国各地普遍展开 ，蓬勃发展。我 国政府 采购制度 的设 计 、改革 、发展 ，从一 开始就 由财 政部主导 ，并 由 《政府采购法 》确定 了财政部门的 监督管理职责 。财政部门承担政府采购监督管理职 责 ，既符合 国际惯例 ，又有其必然性 ，内在依据是 财政部 门承担国家财务预算管理职责 ，需要对公共 财政支出的安全和效益承担责任。
财政部门对政府采购活动的监督管理职责是普 射的 ，所有单位包括采购人和采购机构 的政府采购 活动 ，都属于财政部门监督管理的范围。但财政部 门的监督管理 ，并不能取代各单位对本单位政府采 购活动的管理。各单位的政府采购活动，除了采购 执行外，在需求形成、预算配套 、资产配置 、资金支 付 、效益评价等环节还存在大量的管理活动，这些 活动因和预算执行 的关系密切 ，一般 由会计财务部 门牵头组织管理。当然 ，这部分采购管理活动也要 接受财政部门的监督管理。
需要指出的是 ，政府采购 “管采分离”体制、机 制建立起来后，由于所有单位的绝大多数采购项 目都 集中到采购机构执行，财政部门对采购活动监督管理 的重点转移到对各采购机构的监督管理上来。但不能 因此否定财政部门对各单位采购管理活动也同时实施 监督管理的必要性，更不能因此否定各单位会计财务 部门对本单位采购活动实施管理的必要性。
各级政府财政部门对采购活动 的监督管理职责 和各单位会计财务部门承担的采购管理职责所处层 次不同。前者是政府预算管理层次 ，后者是单位预 算管理层次 ；前者是间接管理 ，后者是直接管理 。
业务探讨 但两者相对于A- ．t$单位的政府采购活动而言，都是必 不可少的、互为补充的，且两者的内在逻辑也是相同 的。两者的共同的内在逻辑是 ，都要确保预算资金支 出的安全 、效益 ，以及资产配置的科学 、合理。
由负责预算管理的政府财政部门和具体单位会 计 财务部 门共 同承担政府采 购管理 职责有其必 然 性。一是政府采购活动和预算资金支付联系密切， 属于预算支出管理事务 。二是政府采购活动是预算 资金 由货币形态 向实物形态转变 的过程 ，政府采购 管理和预算管理是一个 问题的两个方面 。三是政府 采购活动是资产有效配置 的前提 和基础 ，预算部 门 掌握政府采购管理手段 ，对其科学有效配置财务资 产有重要意义 。四是预算部 门拥有针对预算 资金使 用 的一整套管理机制 ，具有开展政府采购活动管理 的手段和条件 ，可以有效保障政府采购活动的依法 合规开展。
预算管理是政府预算单位不能放弃和弱化 的职 责。因此 ，笔者认为 ，
“管采分离 ”只能在确保采 购人有效履行预算管理职责的前提下做出安排，将 采购执行职责从预算管理部 门分离 出来 ，从 而形成 预算管理部门实施采购管理 、采 购部 门实施采购执 行 的工作 机制 。正是基于这 种理解 ，笔者进 一步 认为 ，政府采购 “管采分离”的逻辑基点是 预算管 理。换句话说 ，坚持 “管采分离”，就要坚持 由预 算管理部门承担采购管理职责的机制安排 ；谁承担 预算管理职责 ，谁就应该 同时承担起政府采购管理 的职责 。如果 由非预算管理部门包括采购机构承担 政府采购管理职责 ，可能导致预算管理和采购管理 的本末倒置 ，将大大削弱预算管理 的职责作用 ，严 重时将会导致预算执行不畅、财务资源错配。
三 、基于委托 代理 关系的政 府采购 “管采分离” 《政府采购法 》对采购人和采购机构的性质做 了非 常明确的界定 ， “采购人是指依法进行政府采 购的国家机关 、事业单位 、团体组织” ， “集 中采 购机构为采购代理机构”。中央国家机关政府采购 中 心和各垂直管理单位设立 的集中采购 中心 ，都是经 过中编办批复成立 的独立事业单位 。落实政府采购 “管采分离”要求 ，必须妥善处理好政府采购活动 中采购人和采购机构 的关系。
按照 目前的制度安排 ，中央 国家机关政府采购 中心承担除部门集 中采购项 目之外所有列入集 中采 购 目录的项 目的采购执行 。也就是说 ，所有 中央国 家机关 的集 中采购项 目，除可 以进行部 门集中采购 的项 目外 ，都要交给中央国家机关政...
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