关于财政事权改革的调研报告9篇关于财政事权改革的调研报告 山东省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见鲁政发~201733号各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、下面是小编为大家整理的关于财政事权改革的调研报告9篇,供大家参考。
篇一：关于财政事权改革的调研报告
东 省 人 民 政 府 关于推进省以下财政事权和支出责任 划 分 改 革 的 意 见 鲁政发 ~20 1 73 3号 各市人 民政 府，各县 (市、区)人 民政 府 ，省政府各部门、各直属机构，各大企 业 ，各高等院校：为深入推进省以下财政事权和支出责 任划分改革 ，加快建设现代财政制度 ，推 进政府治理体系和治理能力现代化 ，根据 《国务院关于推进中央与地方财政事权和 支出责任划分改革 的指 导意见 》 (国发 ~20163 49号)，现结合我省实际提 出如 下意见。
一、 充分认识推进省以下财政事权和 支出责任划分改革的重要意义 财政事权是一级政府应承担的运用财 政资金提供基本公共服务 的任务和职责， 支出责任是政府履行财政事权的支出义务 和保障。财政事权和支出责任划分改革是 建立科学规范政府间关系的核心内容，是 完善国家治理结构的一项基础性 、系统性 工程。科学划分省以下财政事权和支出责 任 ，对建立健全现代财政制度 、推进政府 治理体系和治理能力现代化 、落实 “四个 全面"战略布局、加快建设经济文化强省 具有重要意义。
改革开放 以来 ，特别是 1994年分税 制改革后 ，我省按照中央统一部署 ，不断 调整理顺省以下财政分配关系，积极探索 政府间支出责任划分 ，在一些重点领域逐 步明确省 、市、县财政 的支出负担 比例 ， 对完善社会主义市场经济体制 、保障和改 善民生、推进基本公共服务均等化发挥了 重要作用。但也要看到 ，现行省以下财政 事权和支出责任划分还不同程度存在不清 晰、不合理、不规范等问题，比如一些本 可由市场调节或社会提供的事务，财政包 揽过多，同时一些本应由政府承担的基本 公共服务，财政承担不够；政府间提供基 本公共服务的职责交叉重叠，一些本应由 上级直接负责的事务交给下级承担，一些 宜由基层负责的事务上级承担过多。财政 事权和支出责任划分的法治化、规范化程 度不高 ，支出责任转嫁和风险转移的现象 时有发生 ；基层财力与事权不匹配，财政 收支矛盾尖锐，等等。这种状况不利于充 分发挥市场在资源配置中的决定性作用和 更好发挥政府作用。各级各部门要充分认 识推进财政事权和支出责任划分改革的重 1 山东省人民政府公报 2017年第 7期
要性、紧迫性 ，切实把思想统一到中央和 省委、省政府决策部署上来 ，以高度的责 任感和改革创新精神 ，确保这项改革平稳 推进、取得实效 。
二 、划分省以下财政事权和支出责任 的基本原则 全面贯彻落实中央关于推进财政事权 和支出责任划分改革的指导意见 ，坚持中 国特色社会主义道路和党的领导 ，坚持财 政事权由中央决定 ，坚持有利于健全社会 主义市场经济体制 ，坚持法治化规范化道 路，坚持积极稳妥统筹推进 ，先在省以下 财政事权和支出责任划分上突破，加快形 成统一领导 、法治规范、权责明晰 、运转 高效的财政体系，为建立科学规范的政府 间关系创造基础性条件 ，为推进经济文化 强省建设奠定坚实基础。
财政事权和支出责任划分改革要在坚 决维护中央权威的基础上 ，处理好 中央与 地方 、改革创新与稳定发展 、总体设计与 分步实施、当前与 长远的关系，准确把握 各项改革措施 出台的时机、力度和节奏， 加强上下级之间、同级部 门之间的协同合 作，形成合力 ，确保改革扎实推进。具体 划分要注意把握以下几项原则 ：
一 一合理界定政府与市场边界。正确 处理政府与市场、政府与社会的关系，合 理确定政府提供基本公共服务的范围和方 式 ，将应 由市场或社会承担的事务 ，交 由 市场主体或社会力量承担 ；将应由政府提 供的基本公共服务 ，明确承担财政事权和 山东省人民政府公报 2017年第 7期 2 支出责任的相应政府层级。
一 一体现基本公共服务受益范围。省 以下财政事权划分应使基本公共服务受益 范围与政府管辖区域基本保持一致 ，按职 责做好辖区范围内的基本公共服务提供和 保障。体现省级对全省性事务进行调控管 理以及受益范围覆盖全省的基本公共服务 一般由省级负责 ，地区性基本公共服务由 市县负责 ，省内跨区域的基本公共服务 由 省与市县共同负责 。
⋯ 一兼顾政府职能和行政效率。结合 省以下现行政府职能配置和机构设置，发 挥市县政府 尤其是县级政府组织能力强、 贴近基层 、获取信息便利的优势，将所需 信息量大、信息复杂且获取困难的基本公 共服务优先作为市县的财政事权 ，激励市 县政府主动作为、提高效率。信息比较容 易获取和甄别的全省性基本公共服务宜作 为省级财政事权。
⋯ ⋯实现权、责、利相统一。适宜 由 省级承担的财政事权执行权要上划 ，加强 省级的财政事权执行能力 ；适宜由市县承 担的财政事权决策权要下放 ，避免省级部 门代市县决策事项 ，保证市县有效管理区 域 内事务 。要明确共同财政事权省与市县 各 自承担的职责，将财政事权履行涉及的 战略规划、政策决定、执行实施、监督评 价等各环节在省与市县间作 出合理安排 ， 做到财政事权履行权责明确和全过程覆 盖 。
— —注重支 出责任 与财政事权相 适
应 。按照 “谁 的财政事权谁承担 支 出责 任”的原则 ，确定各级政府支出责任。对 属于省级并 由省里组织实施的财政事权， 原则上 由省级承担支出责任 ；对属于市县 并由市县组织实施的财政事权 ，原则上要 下放 ，由市县承担支出责任 ；对属于省与 市县共同财政事权 ，根据基本公共服务的 受益范围、影响程度，区分情况确定省与 市县的支出责任以及承担方式。
— —坚持法治规范透明公开。要将省 以下财政事权和支出责任划分基本规范以 地方性法规和政府规章的形式规定 ，逐步 实现省以下财政事权和支出责任划分法治 化 、规范化 ，让行政权力在法律和制度的 框架 内运行。已确认和划分完毕的财政事 权和支出责任 ，要及时向社会公开 ，切实 保障社会公众的知情权 、监督权 。
三、省与市县财政事权划分的主要内 容 在 中央统一制度框架 内，根据中央授 权 ，省以下财政事权划分 由省委、省政府 统一确定 ，对不合理及管理交叉的政府间 财政事权划分进行调整 ，逐步形成清晰的 省与市县财政事权清单。
(一)明确界 定省级财政事权 。坚持 基本公共服务的普惠性、保基本 、均等化 方向，加强省级在实施经济调控 、维护统 一市场秩序 、体现社会公平正义 、保持全 省经济社会稳定、推动区域协调发展、促 进全省基本公共服务均等化等方面的财政 事权 ，将省级承担 的区域性 事务下 划市 县 ，最大限度减少对微观事务 的直接管 理。强化省级财政事权履行责任，省级财 政事权原则上由省级直接行使。省级财政 事权确需委托市县行使的，报经省委、省 政府批准后 ，由有关职能部门委托市县行 使。省级委托市县行使的财政事权 ，受委 托市县在委托范围内，以委托单位的名义 行使职权，承担相应的法律责任 ，并接受 委托单位的监督。
要逐步将全省发展战略规划、省域经 济管理、重大基础科学研究、普通本科以 上高等教育、跨区域重大疫病 防治和重大 突发公共卫生事件处置、跨区域食品药品 安全保障、环境监测等，体现省级调控职 能 、维护市场统一 、促进 区域协调发展、 保障全省重大战略实施 的基本公共服务， 确定或上划为省级财政事权，进一步提高 全省性公共服务供给保障水平。
(二)保障市县履行财政 事权。加强 市县政府公共服务、社会管理等职责。将 直接面向基层 、量大面广、与当地居民密 切相关 、由市县提供更方便有效的基本公 共服务确定为市县的财政事权 ，赋予市县 政府充分 自主权 ，依法保障市县的财政事 权履行 ，更好地满足当地居 民基本公共服 务需求。市县 的财政事权 由同级政府 行 使 ，省级对市县的财政事权履行提出规范 性要求，并通过法规规章的形 式予 以明 确。
要逐步将社会治安 、道路交通安全管 理、市政基础设施和公用事业 、农村公益 3 山东省人民政府公报 2017年第 7期
街政』霄义 事业、学前教育 、高中教育、辖区内公共 卫生服务 、适用技术推广应用、地方文化 遗产保护 、农村公路建设维护、辖区内环 境保护和污染治理等受益范围地域性强 、 信息较为复杂且主要与当地居民密切相关 的基本公共服务确定为市县的财政事权 ， 发挥市县政府千事创业的积极性 ，因地制 宜更好地满足 区域性公共服务的需要 。
(三)规范理顺省与市县共 同财政事 权。对难 以明确区分受益范围、但有公共 需求且有利于促进全省经济社会协调发展 的公共服务 ，应当明确为省与市县共 同财 政事权 。针对当前省与市县共同财政事权 过多且不够规范的情况 ，应逐步规范理顺 省与市县共同财政事权 ，并根据基本公共 服务的受益范围、影响程度 ，按照财政事 权的构成要素、实施环节 ，分解细化各级 政府承担的职责 ，避免 由于职责不清造成 互相推诿。
要逐步将义务教育、高等职业教育、 中等职业教育 、科技成果转化、科学技术 普及、基本公共文化服务、国家和省级文 化遗产保护 、基本养老保险、基本医疗和 公共卫生 、城乡居民基本医疗保险、食品 药品安全、就业 、社会救助、养老服务 、 粮食安全、防汛抗旱救灾、脱贫攻坚、农 业特色产业及重大技术推广、农业综合开 发、全域旅游发展 、城 乡规划 编制与实 施 、跨区域重大项 目建设维护、跨区域环 境保护与治理 、跨区域水源地保护等体现 省级宏观调控意图、跨地区且具有地域管 山东省人民政府公报 2017年第 7期 4 理信息优势的基本公共服务确定为省与市 县共同财政事权 ，并 明确各承担主体的职 责。
随着改革的不断深入，省与市县共同 财政事权应逐步减少。考虑到我省人 口 多、区域间发展不平衡以及省以下财政体 制改革 仍 未 完 全 到 位 的实 际情 况 ，在 2020年改革基本 完成 之 前的过渡期 内， 有些虽属市县事权但关系广大人民群众切 身利益和全省经济社会发展关键环节以及 省委、省政府鼓励发展的领域 ，继续作为 省与市县共同财政事权管理 ，省级主要采 取以奖代补方式承担部分支出责任，以确 保省委、省政府重大决策部署的贯彻 落 实。
(四)建立财政事权划分动态调 整机 制。根据国家政策调整和客观条件变化， 建立健全省与市县 财政事权动态调整机 制。省直相关职能部门和市级政府要根据 中央和省有关规定 ，结合改革推进 中发现 的问题 ，及时对省与市县财政事权划分提 出调整 、补充和完善建议。对新增及尚未 明确划分的基本公共服务 ，要根据财政事 权划分原则，充分考虑经济体制改革进 展 、经济社会发展需求以及各级政府财力 增长情况 ，将应由市场或社会承担的事务 交由市场主体或社会力量承担，将应由政 府提供的基本公共服务统筹研究划分为省 级财政事权 、市县财政事权或省与市县共 同财政事权 。
建立财政事权划分协调机制，省以下
财政事权划分争议 由上一级政府裁定 ，其 中涉及省与市县财政事权划分争议的由省 政府裁定。
四、完善省与市县支出责任划分 根据凋整规范后的省与市县财政事权 划分清单 ，进一步完善省与市县支出责任 划分 ，努力做到财政事权与支出责任相适 应 。
(一)省级财政事权 由省级承担 支出 责任 。属于省级的财政事权 ，应当由省级 财政安排经费 ，省级各职能部 门和直属机 构不得要求市县安排资金。省级财政事权 如委托市县行使，要通过省对下专项转移 支付安排相应经费。
(二)市县财政事权 由市县承担 支出 责任。属于市县的财政事权原则上 由市县 通过 自有财力安排 。对市县政府履行本级 财政事权 、落实支 出责任存在 的收支缺 口，除部分公益性资本项 目支出可依法通 过地方政府债券等资金安排外，主要通过 上级政府给予的一般性转移支付弥补。市 县财政事权如委托上级政府机构行使 ，市 县政府应负担相应经费。
(三)省与市县共同财政事权 区分情 况划分支出责任。根据基本公共服务的属 性 ，体现公民权利、涉及全省统一市场和 要素 自由流动的财政事权 ，如基本养老保 险、基本公共卫生服务 、义务教育等，可 以根据全省统一标准和市县财力状况 ，由 省与市县按一定 比例分别承担支出责任； 对受益范围较广、信息相对复杂的财政事 权，如省 内跨地 区重大基础设施项 目建 设、食品药品安全监管 、环境保护 与治 理 、公共文化 等，根据 财政事权外溢程 度 ，由省与市县按比例或省级给予适当补 助方式承担支出责任；对省与市县有各 自 机构承担相应职责的财政事权，女【j科技研 发 、高等职业教育、干部教育等，省与市 县各 自承担相应支出责任；对省级承担监 督管理 、出台规划 、制定标准等职责，市 县承担具体执行等职责的财政事权，省与 市县各 自承担相应支出责任。
五、保障和配套措施 推进政府间财政事权和支出责任划分 改革 ，涉及面广 、政策性强 ，必须通盘考 虑、加强协调 、统筹推进 ，确保改革顺利 实施。
(一)协同推进相关领域改革。财政 事权和支出责任划分与政府机构改革 、行 政审批制度改革、事 业单位改革 以及教 育 、社会保障、医疗卫生等相关领域改革 紧密相连、不可分割。要将省以下财政事 权和支出责任划分改革与加快推进相关领 域改革紧密结合起来，既通过相关领域改 革为推进财政事权和支出责任划分创造条 件 ，又将财政事权和支出责任划分改革体 现到各领域改革中，形成良性互动、协同 推进的局面 。
(二)清理规 范资金配套政策。对省 市两级现行专项资金配套政策逐项进行清 理、甄别 ，未经省委、省政府批准的一律 予以取消 。今后除...
篇二：关于财政事权改革的调研报告
县乡（ 镇）两级政府财政部门机构和财政工作职能的确立， 保证了国家财政机制的正常运行。但现行县乡基层财政体制和收支矛盾仍然十分突出。
如何发挥县乡（ 镇）财政的作用， 促进农民社会和经济持续发展， 是一个需要认真研究的问题。一、 调查县乡（ 镇）两级基本情况和财政问题分析现以河南省信阳市东部地区的固始县为例进行分析可略见一斑。
该县是以水稻、 小麦为主， 林业、 水产、 养殖为副， 区域分布山区、 丘陵和平原的农业区。
２０ ０ １年， 全县总人口１５４ 万人， 其中农村人口１３７ 万人； 土地面积２９ ４ ６ 平方公里， 其中耕地面积１３８ ． ３万亩； 国内生产总值４ ４ ． ２亿元， 农业总产值２９ ． ５亿元。
全县财政收入１２９ ７ ０ 万元，而乡（ 镇）级财政收入只有９ ０ ８ ９ 万元，其中增值税３６ ０ 万元， 营业税１０ １７ 万元， 财政部门征收农业税类收入２０ ２４万元， 其他税收收入１７ ９ ３万元， 行政性收费和罚没收入３８ ９ ５万元； 全县财政收入不够财政供给人员个人部分支出，农村税费改革以后， 增加了财政供给人员所需的部分经费， 但财政问题仍然是收不抵支出。（ 一）县乡（ 镇）两级财政收入呈现的主要特点１． 乡（ 镇）税收收入增长点低。
分税制从乡镇企业获得较少的税收收入， 大部分增值税和营业税税源只能从集贸市场和个体营业门店获得摊派式的“包税” 收入。理财经纬２． 农村市场商品销售量和农村消费下滑。
税收的增长点仅是以物价增长因素增加小比例的税款收入， 增值税和营业税平均每年分别增长５％和４ ％，而且这个比例是每年增加税收任务增长的。３． 农村税费改革重新调整农业税政策。
以粮食计税常年产量确定农业税作为乡（ 镇）财政收入主要来源， 不能维持乡（ 镇）财政的正常支出， 如果不深化改革就会失去财政的职能作用。（ 二）县乡（ 镇）两级财政存在的突出矛盾和问题１． 县与乡（ 镇）级预算和财政体制的矛盾问题。
《预算法》 规定国家五级财政预算， 全国大部分省区确立的乡（ 镇）级预算是国家财政预算的重要组成部农村财政与财务２００４年第３期１１ 万方数据
理财经纬分。
乡（ 镇）级财政工作和每年乡（ 镇）级人民代表大会批准的预算， 都是按照法定程序进行的。
分税制以后， 特别在农村税费改革期间， 由于地方集权及各种因素影响， 把乡（ 镇）级部分预算收入、上级专项补助和转移支付补助收入划归县级统收统支， 打乱了乡（ 镇）级预算程序， 导致乡（ 镇）级财政资金管理失控， 削弱了乡（ 镇）财政监督职能。
另外，县乡两级财政收入主要来源于国税、 地税和财政三个部门的税收， 多头收税又给乡（ 镇）财政体制引发了很大的矛盾，县级财政也存在很多问题。２． 县乡（ 镇）两级财政收入的矛盾问题。
一是乡镇企业包括大部分县级企业基本倒闭， 基本无税可征。
二是国家规定的税收政策难以掌握， 在乡（ 镇）农村征收其增值税、 营业税及屠宰税等，主要是以“包税” 、 “定税” 或“摊税” 形式征收， 税源零星， 税收不稳定。
２０ ０ １年，该县乡（ 镇）级从国税、 地税部门获得财政收入仅为２３６ ４ 万元， 占乡（ 镇）财政收入的２６ ％； ２０ ０ ２年增值税和营业税收入比例下降， 这两项税收入只占２０ ％。
三是按照农村税费改革政策规定， 对农业税类不但没有增长因素， 还要下调农业税征收比例， 如遇自然灾害， 农业税收人将大幅度下降； 农业特产税已经取消， 耕地占用税、 契税在农村（ 乡）镇已基本无税。
四是乡（ 镇）级所属大部分职能部门上划管理， 仅有的工商、 计生部门等非税收入由上级统收，其他行政事业性收费逐年减少。３． 县乡（ 镇）两级财政支出的矛盾问题。
一是财政供给人员经费负担过重。
全县现有乡（ 镇）财政供给人员达到３１９ ２９ 人， 主要来自大中专毕业生分配和转业干部安置人员。
该县总人口与财政供养人员的比例为４ ８ ：
１， 远远低于全国２８ ：
１的比例。
每人每月 平均工资仅为６ ８ ０ 元， 每年用于个人部分支出２６ ０ ５４ 万元， 也就是说全部财政收入只能维持低标准工资支出的４ ９ ． ８ ％， ２０ ０ ２年农村税费改革后这个比例提高到５２％。
二是全县除县直属单位外， 乡（ 镇）级行政事业公用部分及公益事业支出费用受“政绩工程” 影响， 历年向上级借款或向银行贷款， 累计拖欠债务达１３２０ ０ 万元， 每乡镇平均欠账４ ０ ０ 多万元。
这些债务除乡（ 镇）用于公益事业发展项目外， 大部分债务资金由于缺乏科学论证和严格管理， 很难取得投资收益。
其他用于各项事业性支出贷款， 根本无财力为政府偿还债务。
三是政策性增加财政支出的各种因素， 进一步加剧县乡镇级财政的矛盾。
据２０ ０ １年《中国财政年鉴》 资料反映， 全国县乡（ 镇）财政支出４ １９ ９ 亿元， 县乡（ 镇）人均财政支出约３８ ２元， 而全国大部分县乡（ 镇）低于平均水平。
据调查， 河南省县乡（ 镇）人均财政支出比例更低， 如固始县人均财政支出人均只有２０ ５元， 其中县乡（ 镇）人员工资收入比省市单位低１／３。
加之没钱发放政策性补贴， 职工人均收入仅占一般经济区的一半， 其他各项事业发展投入公用部分支出经费的比例很低。
为此， 国家在制定政策已经明确规定了发放工资和各项事业应需用的经费标准。
但如果不及时解决财政问题， 将会直接影响乡（ 镇）政府工作的正常运转， 进而对乡镇基层组织建设、 农村社会稳定和经济发展极为不利。二、 县乡（ 镇）两级财政估算负担国家规定县乡（ 镇）两级政府工作运行体制， 包含行政体制改革预测， 应采用科学合理的财政负担估算， 保障县乡（ 镇）两级政府工作和各项事业发展的需要。
以固始县为例， 维持行政事业单位正常经费需财政支出负担７ ５６ ２０元。
一是财政供给人员３１９ ２９ 人， 其中离退休人员４ ５２０ 人， 在职行政、 公检法、 教育、 农林水、 卫生等部门人员结构上控制的比较合理。
该县财政供给人员经费按照国家规定标准应发给工资和个人部分经费包括医疗补助费４ １５０ ４万元。
二是对行政事业单位公用部分支出， 按基本标准测算， 县四大机构和县直属行政事业单位需经费４ ２０ ０ 万元。三是对县级防灾救灾物资储备、 城镇居民社会保障、 城镇公益事业和基本建设等项预测费用支出应为１６８ ０ ０ 万元。
四是按照现行乡（ 镇）级政治和行政运行体制， 为保障乡（ 镇）政府工作和各项事业发展需要， 全县乡（ 镇）级财政应负担支出为１３１１６ 万元， 其中除乡镇财政供给人员经费由县级财政统发以外， 该县３３个乡（ 镇）公用部分经费主要包括公务费、 业务费、 设备购置和修缮费１０ ５６ 万元； 乡镇农业投入配套资金， 每乡镇４ ０ 万元， 需经费１３２０ 万元； 乡镇农村中小学校、 乡镇医院、 乡镇社会抚养院、 乡镇农村公路、 乡镇农村水利和其他公益事业等项基本建设分１５年周期， 乡（ 镇）所属村级补助经费， 主要包括村委会办公、 村干部补助工资、 村级抚养和社会保障补助等， 需经费４ ８ ０ ０ 万元。
据此测算， 县乡（ 镇）人均财政支出为４ ９ ０ 元， 这个标准也是本文提出的支出“警戒线” 。
目前， 县乡（ 镇）级财政收入主要来源于农业税、 上级专项补助和国家转移支付的收入， 如果能保障这些基本费用支出，对发展农业和农村经济， 增加农民收入， 将起到积极的促进作用。三、 加强县乡（ 镇）两级财政工作的建议（ 一）建立健全县乡（ 镇）财政体制县乡（ 镇）财政工作， 主要是要解决乡（ 镇）财政工作问题。
乡（ 镇）级财政是国家财政体制中最基层的一级财政， 为巩固农村基层政权建设、 农村社会稳定和农村经济发展担负着重要的财政保障责任。
因此， 建议结合农村工作实际，依据法律赋予乡镇级财政职能， 应建立以乡镇政府和上级财税部门双重领导的财税机构， 将现有的财政所、 地税所和国税所合并为财税所。
其主要职能不外有三：
一是主管所辖乡镇税收和国家规定的非税收入； 二是负责乡镇级财政分配； 三是执行乡镇财税监督。（ 二）强化县乡（ 镇）两级财税体制改革， 制定稳定的财政收入政策为保障县乡镇两级政府工作的正常运行和农村各项事业的发展， 应确定县乡（ 镇）两级正常需用的财力。
国１ ７农村财政与财务２００４年第３期 万方数据上。
家实行分税制以来， 乡（ 镇）村仅靠单一的农业税收只能供给人员工资的１／３， 其他部分税收和行政事业性收入被上级部门收走， 国家给予转移支付的补助财力不够， 造成县乡（ 镇）财政困难。
为此， 国家应结合国民经济实力， 进行宏观调整， 适当提高国家财政收入的两个比重。现行规定的增值税征收政策， 经实践证明， 已不适应在农村开。
对乡（ 镇）农村个体户的商品零售行为， 应改为征收营业税， 划归乡镇级财政收入。
农业税、 农业特产税和耕地占用税应合并为农业税征收， 并进一步深化改革。
对私营企业和其他经营商户获得收入较高的个人， 按照个人所得税政策征收。
对其他行政事业性收入包括上划直管部门的收入应全额留给乡（ 镇）财政。（ 三）科学调整财政供给范围， 重点保证农村各项事业的发展乡（ 镇）级政府应结合机构改革， 认真清理违规安排的工作人员和超编人员， 尽量减轻财政负担。
乡（ 镇）机构改革应合理配备政府及直属管理机构公务员， 压缩乡（ 镇）级政府“七所八站” ，如对计划生育站、 防疫站、 卫生院合并为卫生所。
对林管站、 农机站、 水利站、农监办、 畜牧站等合为农业所。
对农村教育应按照农村发展规律， 合理调整乡（ 镇）村中小学布局， 尽量扩大学校规模， 提高办学质量。
对行政村委会所属经费， 调整由财税所供给， 可实行“核定基数， 超支不补， 节余留用” 的村级财务管理形式， 行政村经费支出列为财税所直属报帐单位。（ 四）建立严格的预算执行骗制制度国家《预算法》 规定实行一级政府一级预算， 地方县级预算管理趋于完善。
但对一些乡（ 镇）级预算， 由于种种原因剥夺了乡（ 镇）部分财政收入， 其他应纳入财政的非税收入， 转移在财理财经纬政体外循环， 打乱了财政秩序。
因此，必须依据《预算法》 的规定， 进一步完善县乡（ 镇）两级尤其乡（ 镇）财税体制。
县乡（ 镇）两级（ 包括中央和地方）应取消预算外收支制度， 乡（ 镇）级所有收入应全部纳入一次性综合预算，即“以收定支” 或称之为“统收统支” ，不搞赤字或负债预算。
乡（ 镇）政府或乡（ 镇）财税所对本级政府预算执行情况， 每年要向乡（ 镇）人大详细报告， 做到依法行使财税职能工作。（ 五）采取多种管理措施对乡镇财政实施有效监督。国家基层财政监督主要反映对县乡（ 镇）两级财政的监督。
财税部门除加强自身财税监督工作之外， 还应对全县乡（ 镇）范围的经济行为行使有效的财税监督职能。
同时， 乡（ 镇）级财税所还应自觉接受上级纪检监察、 财政、地税和审计等部门以及群众的监督。（ 作者单位：
河南省信阳市财政局）■县乡资讯大丰市进一步完善市镇财政体制口何继山为适应农村税费改革和教育管理体制调整的需要， 积极理顺和调整市镇两级财政分配关系， 充分调动各镇培植财源、 增收节支的积极性， 江苏省大丰市人民政府决定从２０ ０ ３年起实行新一轮市镇财政体制。１． 市镇财政体制调整的基本原则：
一是坚持统一领导与分级管理相结合的原则； 二是坚持权、 责、 利相结合的原则， 按照农村教育管理体制调整和农村税费改革的要求， 合理划分市镇两级事权， 理顺分配关系， 建立约束机制， 坚持以收定支， 收支挂钩， 多收多用， 短收赔补； 三是坚持效率优先、 适度公平的原则， 建立激励机制，允许存在合理差距， 鼓励发展， 调动各镇增收节支的积极性， 同时兼顾公平，保证欠发达镇的基本支出水平。２． 市镇财政体制调整的主要内容：
一是合理划分市镇两级事权， 重新确定收支范围； 二是合理核定各镇收入基数和支出基数； 三是合理确定财政收入增量分成办法。
以剔除农业税、 耕地占用税后的财政收入同口径年递增１８ ％为目标， 对地方新增财力实行分档分成。
目标内收入超收入基数部分按地方所得财力市镇７ ：
３分成， 目标收入外增长部分按地方所得财力市镇４ ：
６ 分成。
达不到收入目标短市财政分成部分全额扣减镇级财力， 短于收入基数的， 相应扣减镇级财力； 四是合理确定定额上解或定额补助。
将各镇上划财力与上划教育支出进行比较， 上划财力大于上划支出的，按其差额补助ｌ／３， 上划财力小于上划支出的， 按其差额上解１／３。３． 市镇财政体制调整的配套措施：
一是突出税源培植， 重点加大项目推进力度， 培植规模经济和特色经济，迅速扩张经济总量， 推动财力高速增长； 二是与其他财政改革同步推进， 重点是推进以预算统编、 国库统付、 会计统配、 采购统办、 资产统管为主要内容的财政“五统” 改革， 进一步深化农村税费改革， 加强村级三项资金管理。继续抓好农村教育资源的合理配置， 努力压降教育支出； 三是大力增收节支，确保财政平衡。
一方面突出收入征管重点， 加大收入组织力度， 确保应征尽征；另一方面突出节约节支重点， 坚持“有所为， 有所不为” ， 大力调整和优化支出结构， 严格控制一切消耗性支出， 集中财力保工资、 保运转、 保平衡。（ 作者单位：
江苏省大丰市财政局）农村财政与财务２００４年第３期１３ 万方数据
关于基层财政的调研报告作者：陈金海作者单位：河南省信阳市财政局刊名：农村财政与财务英文刊名：NONGCUN CAIZHENG YU CAIWU年， 卷(期) ：2004(3)
本文链接：
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篇三：关于财政事权改革的调研报告
aoning Economy我国实施农村税费改革以来，广大基层地区尤其是农村地区的经济发展迅速，各项基础设施日益完善，与城市之间的发展差距逐渐减小。近年来，国家为支持农村经济发展，加大了对“三农”问题的政策及财政支持力度，但在巨大的支持背后也暴露出制约当前农村经济发展的因素，即基层财政管理体制模式问题。一、基层财政管理体制改革的现状1.基层财政建设长期受到忽视。从当前基层地区财政管理改革工作开展的实际情况看，政府相关部门的领导对于基层地区财政管理工作的重视程度远远不够。目前，基层地区对财政管理工作的要求并不高，负责管理财政工作的人员甚至有些并不是专业人员，再加上基层政府部门之间的工作人员之间调动随意性比较大，导致基层政府财政部门人员结构不稳定，进一步影响了基层政府财政工作的规范化发展。2.基层财政权与事权严重不对等。为了加强中央对地方的控制，在分税制度上我国长期实行中央和地方划分比例的模式，但此分税制度已经不能适应基层地区经济发展的要求。目前，基层政府的财政权和事务管理权呈现出严重不对等的局面，基层政府的事务性工作越来越多，但财政权却一直没有发生变化。二、基层财政管理体制改革出现的问题1.基层领导对财政管理机制创新意识不足。基层财政管理体制的完善离不开财政管理机制的创新，只有针对财政管理工作实际创新财政管理体制，才能确保基层地区各项工作的顺利开展。而令人遗憾的是，当前基层政府的主要领导并未意识到财政管理机制创新对政府各项工作开展带来的巨大实益。而对于财政管理机制更缺少科学性的把握。囿于这两方面原因，基层政府在财政管理机制创新方面的成本并不大。此外，还有一些基层地区缺乏对财政管理的科学性认识，如基层政府领导对于财政管理人员和会计人员不进行区分，工作分配仅凭主观臆断，这对本来就薄弱的基层财政管理工作无疑是“雪上加霜”。2.基层政府缺乏有力的管理约束力。基层政府财政改革缺乏有力的管理约束力是财政管理体制改革中面临的突出问题。究其原因，主要在于乡镇人员和外来人员的大量涌入出现了严重的超编现象，虽然基层政府历经多次机构改革，但是效果甚微。一是乡镇政府“越位”。很长一段时间里，我国并没有关于乡镇机关准入的严格约束。二是财政监管“缺位”。以往对于乡镇一级政府，不会理会乡镇规模或当地资源，通常设置很多部门，但同时导致了办事程序繁琐的弊端。三是国家政策“错位”。由于国家为了解决大学生就业问题硬性对其安排到基层机构就职，使得已人员超标的乡镇机构的工作人员越来越多，出现了很多“闲差”现象。基层财政管理体制改革的问题及建议◎陈 伟〔内容提要〕 随着我国经济发展水平和质量的不断提高，区域之间的经济发展差距逐渐缩小。近年来，广大基层地区尤其是农村地区和乡镇地区经济发展成果显著。基于此，本文以问题思维为导向，从当前基层地区财政管理体制的现状出发，分析基层地区在财政管理过程中出现的主要问题，并在此基础上针对问题提出优化方法，以期对基层财政管理体制改革工作有所裨益。〔关键词〕 基层 财政管理 体制改革48决 策 思 考3.财政管理工作方式落后。基层财政管理工作极其的繁琐，涉及许多工作内容，诸如日常管理收支、资金的监管以及补助资金审核等。然而，由于工作内容较多且繁琐，使得财务管理人员的工作压力巨大，加上国家政策经常的发生变动进一步的加大了财政管理的难度。除此之外，由于财政管理工作方式落后，而财政管理人员在处理会计信息时主要采用手工记账方式，忽视将现代化信息技术融入财政管理工作之中。三、基层财政管理体制改革的建议1.组织相关培训，加强基层领导对财政管理机制创新意识。财政管理工作是一项极其复杂的工作。为此，基层财政部门要重视对现代科技的投入，在财政管理工作中充分融入现代化科技的投入。除此之外，还要积极引进高素质财政管理人才，重视强化对现有财政管理人才队伍的培训。作为领导者要高度重视基层财政管理机制创新工作，积极推进基层财政管理机制的创新，重点加强对基层财政管理机制的创新，并结合基层财政部门的实际情况重点创新财政管理机制。同时，基层财政单位的领导层还要发挥自身的模范带头作用，用心借鉴先进单位的优秀经验，加强对财政管理机制思想理念的学习。2.采取分类管理模式，对乡镇财政实行科学化与精细化管理。众所周知，县乡间经济发展状况存在差异，因此实行乡财政管理体制切忌千篇一律。笔者结合对乡镇财政多年的研究，可以从以下三个方面努力：一是加大基层公共服务的扶持力度，尤其是乡镇比较贫困的地区。二是尽可能的加大基层公共服务方面的投入，进一步对贫困地区的转移支付加大补助力度。这需要基层政府部门精简财政管理机构，提高资金管理效率，积极探索如何发展直管县下辖的直管村经济，且做到以点带面。三是根据基层的实际情况建立针对性的乡镇财政管理体制。对经济相对发达的地区采取分税制财政体制，并按各税收种类对县乡间财政收入和事权进行划分，由其对本级支出负责。经济欠发达的乡镇地区可以采取核定收支超收分成或给予相应比例补助的管理体制。通过这种方式确保乡镇的基本支出能够满足人民群众的基本需求。目前，地方政府可以在确保乡镇资金所有权、预算管理权、财务审批权以及使用权保持不变的前提下，采取“乡财乡理县监管”和“村财民用乡监管”的管理模式。首先，在区县财政局的统筹指挥下，负责所乡镇政府预算方面的编制、执行、调整、管理以及支付等工作；其次对乡镇政府预算单位财务采取统一核算。包括管理专项资金、筹集社会保障资金、管理国有资产等工作内容。3.开展内部控制制度，科学界定乡镇的财权与事权。为了推进基层财务管理机制创新工作的实施与落实，有必要采取措施降低基层财政部门的资金压力，因此基层财政部门有必要对基层财务管理加强监管，促进基层财政管理机制的创新。与此同时，要全方位的改革及整治财政所的部分工作，积极转变陈旧的财政管理模式，并且给予足够的财政支持，强化对该地区经济结构的调整与优化。研究发现，导致当前基层财政困难的主要原因是基层单位缺乏足够的财力但又承担了超负荷的事权责任。解决这一问题，就是要通过法律手段明确财力与事权划分。各级政府（包括中央和省、市、县）要明确划分乡镇应承担的事权，通过法律条文保障乡镇的财力，以此从根本上解决乡镇责任与权利问题，从而促进乡镇政权建设。四、总结综上所述，我国乡镇和农村在经济大力发展中出现了一些问题，最主要是各级政府对基层财政管理的重视程度不够。鉴于此，为更好地带动我国乡镇经济和农村经济的发展，应当坚定不移地进行基层财政管理体制改革，根据乡镇或者农村的实际情况实施分类管理与科学精细化管理，严格划分基层的财权与事权，为提高乡镇农村人民的生活水平做贡献。（作者单位：辽宁省本溪市本溪县财政事务服务中心）责任编辑：宋 爽49
篇四：关于财政事权改革的调研报告
基层财政管理体制机制的调研报告关于基层财政管理体制机制的调研报告 推进基层财政管理体制机制改革， 建立阳光财政， 有利于促进农村经济发展和社会进步， 有利于加快推进统筹城乡 发展。
经过调研，现就建立和完善基层财政管理体制机制报告如下。
一、 全区基层财政管理体制机制现状 （一）
基层财政体制现状 区现有 30 个街道镇乡
， 均设置了财政所（3 个街道财政所、 12 个镇财政所、 15 个乡 财政所）。
财权与事权的统一。
从有利于乡 镇政权建设和经济社会事业发展出发， 乡镇与其承担事权相一致的财政， 按照责权明晰、 科学合理、综合配套、 保障到位的要求， 对乡镇人员经费（行政人员生活补贴）、运转经费（含事业人员）
全额纳入支出基数， 切实做到责权结合。
注重城乡统筹， 协调发展。
加大对乡镇保障力度， 调动乡 镇积极性， 突出区级与乡镇财力分配， 确保全区总收入保持增长， 确保集中财力办大事。
科学合理确定基数。
针对上一轮体制调整时部分乡 镇收入基数不合理的问题， 按照实事求是的原则， 根据乡 镇经济发展水平， 税源基础， 重新合理确定乡 镇收入基数， 把乡 镇财政收入基数做实。
规范税收程序。
为了减少税收成本， 从源头上杜绝乡镇之间、 乡镇与街道之间、 乡 镇与区级之间挖税买税的现象， 净化税收征收环境。
注重调动乡 镇一心一意抓发展的工作积极性。
坚持财政一般性转移支付与支持产业发展， 招商引资相结合， 实行以奖代补， 乡 镇的工作性津贴等支出必须通过发展产业、 招商引资工作才能兑现， 充分调动乡 镇发展生产的积极性和主动性。
（二）
基层财政管理机制现状 新形势、 新时期赋予财政管理机制新的要求。
一是编制年度财政预决算方案并组织执行； 二是制定财政收入计划， 依法组织各项财政收入， 协助税务部门做好税收委托代征工作， 确保财政收入及时足额入库； 三是加强财政支出管理， 保障乡 镇人员工资支出， 政府机构正常运转支出和社会公共需求支出的资金需要； 四是加强本级财政事业单位及村级财务、 帐户统一管理， 实行收支两条线， 办理预算内外资金和各项专项、 转移支付资金拨付； 五是加强债务管理， 防范化解财政风险； 六是加强行政事业单位资产管理， 防止国有资产流失， 发挥国有资产使用效益； 七是监督和检查所属会计单位执行财税方针政策、法律、 法规的情况， 会同有关部门查处各种违反财经纪律案件， 提出加强规范和管理的政策建议； 八是兑现落实各项惠民政策， 强化涉农直补资金的发放与管理工作。
（三）
基层财政队伍现状 区委办、 区政府办《关于进一步深化我区乡 镇机构改革意见》（委办发 14 号）
规定乡镇财政所为乡 镇公益性事业单位。
区人事局明确乡镇财政所人员身份为参照公务员执行（待市上审批之中）。
全区 30 个街道镇乡财政所编制人数 120 人， 在岗在编人员 103 人（实际在职人
数 122 人， 有 19 人属其他站所行政编制但在财政所上班）， 平均每个街道镇乡 4 人， 最多的 6 人， 最少的仅 2 人。
二、 基层财政体制机制存在的问题 （一）
基层财政体制上存在的问题 收支平衡缺口大。
全区 30 个街道乡 镇， 财政总支出 8889. 8 万元，总收入 5678. 9 万元， 靠区级财力补助街道镇乡 3210. 9 万元， 不吃财政补贴饭的只有两个街道办事处和一个镇（城东街道办事处、 城西街道办事处、 邻鄂镇）， 其他 27 个街道乡镇平均补贴达 118. 9 万元， 基本上是一个靠区级财政补贴过日子的基层财政格局。
自立自强精神不足。
以乡 镇为基础的财政、 经济发展计划， 没有突出逐步缩小财政补贴标准， 摘掉靠财政补贴帽子(来源：
文秘 114）的奋斗目标。
靠财政补贴运转的乡、 镇、 街道税基培养乏力， 支柱产业发展缓慢， 主导产业不突出。
（二）
运作机制上的不到位 适应不同经济财政模式的基层财政所运作模式不明晰。
全区 30个街道镇乡 以社会、 经济、 财政应为三大模式， 一是城市财政经济模式； 二是城郊工业财政经济模式； 三是农村产业财政经济模式， 应尽快完善。
对大件和不易损耗的采购缺乏专家参与招标， 鉴定质量环节。
采购商品达不到理想使用年限较为突出， 如电脑物件。
乡 镇实行传票、 报销运作方式， 无疑增加了基层运作成本。
（三）
基层镇乡公共服务型阳光财政程序化体现较差， 目前在基
层政府财政所还未见到比较成熟的完整方案 街道镇乡对享受中央、 市、 区的阳光财政 [1][2]惠民补贴， 项目、 标准、 兑现程序、 结算终止日期在村、社区、 居民小组， 未见到公示榜。
街道镇乡对所在地区的公共事业建设、 村民法律法规、 科普教育投入预安排没有措施体现。
（四）
基层财政队伍建设存在的问题 基层财政队伍流失严重。
区成立时， 全区基层财政所编制人数 158人， 平均每个乡镇达 5 人， 在我区财 政所机构人员确定为事业编制后两年多时间， 队伍建设出现了如下问题：
一是编制、 人数大幅度减少。
现在基层财政所编制人员只有120 人， 在岗人员 122 人， 属财政所编制在岗人员只有 103 人， 与建区时比较， 编制人员减少 38 人， 在编在职人员减少 36 人。
二是工作变动频繁， 两年多时间， 30 个街道镇乡 中有 17 个财政所所长发生工作变动， 有 4 个属于提拔， 一个属正常调动， 2 个外出打工， 10 个由事业转为行政。
三是财政所人员身份复杂。
如黄溪、 白石、 五里 3 个镇乡 财政所， 人员按在编在岗统计为零， 因在财政所上班人员的身份全部挂靠在其他站所。
又如财政所长身份， 现在就有四种：
一是事业编制； 二是工人编制； 三是行政编制（转为行政编制挂靠在其它站所的主任科员）； 四是副处级助理调研员兼任。
基层财政所人员切身利益受到影响， 等待观望思想严重。
以来，由于基层财政所人员原来享受的“参公” 身份、 事业性质。
没有及时
纳入参公人员登记和调资工作暂缓等因素的影响， 思想上想不通， 颇有尴尬和失落感， 心态不平衡， 主观能动性差， 情绪较为波动。
三、 基层财政体制机制建设的对策与建议 (一) 基层财政管理体制改革要解决的主要问题。
一是解决财政分配的公平性和有效性问题， 也就是在城乡 之间逐步实现公平分配财政支出。
二是解决基层财政困难， 保证基层运转， 防止基层通过乱收费弥补财政不足。
按这样的要求， 街道镇乡 新的财政管理体制框架体现财政与事权相匹配， 以事权定财权， 以责任定财权， 对新增的职能要追加运转财力支持（例如文化站）， 对弱化的职能要减少支出（如乡 镇广播站）。
三是要体现财力支出向公共服务倾斜， 公共服务体系项目支出要列入基层财政预算方案报告以接受同级人民代表大会依法进行监督， 切实增强乡镇履行职责和提高公共服务职能。
(二) 要确立基层财政在公共服务上的主导地位。
即基层财政所在公共服务供给中可以行使以下基本职能：
一是拟定公共服务指标体系，提供政府决策； 二是监管公共服务的生产与提供； 三是投资， 以保证基本公共产品和实现公共服务的均等化； 四是直接生产和提供某些公共服务； 五是引导社会资本有序和规范地进入公共服务领域。
(三) 制定壮大产业经济规模， 培植税源， 增强税基， 逐步解决收支平衡的基层财政经济发展计划。
街道镇乡 要充分利用资源优势配置市场， 发展以适应增加财政财力的产业， 增强税基， 逐年缩小补贴指标。
据调查补贴少的乡 镇主导产业就大， 补贴大的乡镇主导产业就小或无。
就的区情有市场优势的蚕桑、 生猪、 烤烟、 菜果品原料生产和
深加工， 大有潜力可挖， 是增加税源的有效途径。
以蚕桑为例， 投入不大， 见效快， 技术难度不高， 对劳动力要求不高， 是适应农业区情的好税基产业。
但有的乡 镇人口上万人， 耕地上万亩， 土质又不适宜烤烟生产、 抓蚕桑生产七八年， 也不过亩， 只有两三个村种植。
如此的发展速度， 很不适应形势发展富民强区的要求。
必须实行以镇、 乡、村为单位的支柱产业发展模式， 在 3—5 年内见成效。
坚持追踪考核制度， 未有突出税基税源产业的乡 镇， 区政府要帮助他们科学地找项目，制定发展生产计划， 督促产业项目的实施见成效。
对原有蚕桑产业的乡 镇实行以交售蚕茧的销售增值税 50%以奖转移支付给乡镇， 新发展的乡 镇头三年售茧增值税 100%的以奖转移支付给乡 镇， 五年后享受50%的售茧增值税以奖转移支付给乡镇的优惠政策， 从而解决基层靠补贴吃饭的财政， 实现富民强区集中区级财力办大事的局面。
(四) 全面建立街道镇乡 为单位的财政网络运作体系。
以适应乡 财区管的要求， 保障高速及时的运作模式， 节约经管人员报帐往返区、乡 的运作成本； 进一步完善街道镇乡所需运转物品的采购程序。
一是对所有采购环节都应邀请区人大代表、 政协委员、 纪检监察人员参与全程监督。
二是对大件和不易耗材， 如电脑用品， 应邀请专家代表参与质量鉴定， 实现对物品的使用年限和价值。
三是对易耗材和常用物品实行年度预报制， 以便采购中心提前列入采购计划， 基层政府及时获得所需物品的使用。
(五) 建立管理考核制度。
生产发展所需经费， 年初以公安人口统计数为依据， 按人平一定数额预算到镇乡 ， 年终应以产业发展实绩进
行结算， 从而形成增强培植税源， 增加税基， 促进产业发展的动力。
(六) 建立一支精干稳定的乡镇街道财政队伍。
通过考试优选。
基层财政所人员性质明确后， 按高效、 精干原则， 以职能设岗， 以岗定人， 每个街道镇乡 3—4 人为宜。
保证各项工作正常开展。
同时区人事局、 基层党委也要加强基层财政队伍的建设管理工作。
(七) 建立培植税源的激励机制。
对街道镇乡 新增规模（产值 500万元）产业的增值税， 前三年应实行 100%的以奖转移支付给街道镇乡。
篇五：关于财政事权改革的调研报告
乡镇财政状况情况的调查报告 乡镇财政是我 国 国现行财政体制中最基层 的 的一级财政，是国家财政 的 的基石，全面取消农业税 后 后，乡镇财政收支矛盾异 常常突出，危机四伏，严重 影 影响着乡镇政权的稳定和 乡 乡镇经济的发展，破解乡 镇 镇的巨大债务难题已迫在 眉 眉睫。一、新形势下乡 镇 镇财政面临的困难和问题 一财源建设慢，收入增长 难 难。笔者走访全县乡镇， 从 从各镇财政所综合上来的 情 情况看，搞财源建设，抓 财 财政收入已成为乡镇财政 工 工作迫在眉睫的头等大事 。
。财源建设搞不好，财税 收 收入上不来，过半或年终 任 任务完不成，乡镇干部便 得 得垫税预交，这是所有乡 镇 镇干部不能接受而又不得 不 不接受的事实。而且，要 搞 搞好财源建设，不仅要政 策 策、科技和信息投入，更 需需要资金投入，而目前的 乡 乡镇财政基本上是一个“ 吃 吃饭”财政，对财源建设 根 根本无力投入资金，财源 建 建设成了纸上谈兵，收入 增 增长乏力。
（二）乡镇 责 责大权小，正常运转难。
乡 乡镇政府是责大权小的政 府 府，却承担了太多的工作 任 任务。“上面千条线，下 面 面一根针”许多事情都最 终 终要落实到乡镇上。县乡 财 财政是最苦的财政，县乡 没 没有自己稳定的收入来源 ， ，特别乡镇财政更是难上 加 加难。但群众对社会事业 发 发展的要求与乡镇财政收 入 入的来源形成鲜明对比， 常 常常是没有这方面的收入 ， ，却有这方面的支出。比 如 如道路、桥梁建设，乡镇 根 根本没有这方面的收入， 却
却要承担这方面的义务， 于 于是只能拆东墙补西墙。
从 从农村“普九”教育的责 任 任来看，滤布乡镇财政也 很 很难以胜任。早几年前的 教 教育投入，已使不少乡镇 背 背上了沉重的负担，为乡 镇 镇债务的主要来源。
三 可 可用财力少，公共服务难 。
。深化农村税费改革后， 乡 乡镇财政收入“蛋糕”越 做 做越小，据统计，今年免 征 征农业税后，乡镇财政收 入 入将因此减少万元，可支 配 配财力更少了。但在减少 乡 乡镇财权的同时，乡镇事 权 权却比以前有所增加，农 村 村公益事业建设、社会保 障 障支出、农村卫生、义务 教 教育“两免一补”政策， 等 等等。支出的压力又日益 加 加重，在财政保支出、保 运 运转的压力困难的情况下 ， ，根本无力提供农村公共 服 服务和公共产品。
（四 ）
）干部苦且累，待遇落实 难 难。农村税费改革以后， 乡乡镇的其他收费渠道已经 堵 堵死，乡镇政府的正常运 转 转完全依赖的也只是地方 一 一般预算收入，难以保证 乡 乡镇政府的正常运转。在 镇 镇村运转困难，债务持续 增 增加、财政危机不断加剧 的 的情况下，祁阳县县乡干 部 部拿的都是裸体工资，更 别 别说其他政策性补贴了。
由 由于乡镇干部要拿工资来 垫 垫付税款，干部情绪较大 。
。
（五）财政负债重， 消 消赤减债难。我县的乡镇 财 财政赤字负债额大、面广 、 、偿还难，并呈增长趋势 。
。据统计，目前我县个乡 镇 镇赤字总额达万元，平均 每 每个乡镇万元，负债总额 达 达
万元，平均每个乡镇万 元 元，不少乡镇已到“工资 停 停发、发票停报、车子停 开 开、电话停打”的地步。
我 我县有一个年撤并建时成 立 立的新镇，短短的几年时 间 间里，已累计赤字和负债 万 万元，挂账的还有万元， 沉 沉重的财政包袱象“滚雪 球 球”一样越滚越大，即便 从 从现在起只收不用，也要 年 年才能消化完。乡镇负债 是是一个亟需解决而又一时 无 无法解决的难题，基层政 府 府对此也无能为力。
二 、 、摆脱乡镇财政困境的几 点 点建议 乡镇财政目前所 面 面临的困难和问题，是在 乡 乡镇改革与发展过程中出 现 现的必然现象，是体制不 完 完善的具体表现。要逐步 摆 摆脱乡镇财政困境，必须 在 在深化改革、加快发展上 着 着力，突出抓好以下几方 面 面的工作。
（一）积极 培 培植乡镇财源，进一步增 强 强乡镇财政实力。发展农 村 村经济，培植乡镇财源是 乡 乡镇各项工作的“牛鼻子 ” ”，是乡镇财政摆脱困境 的 的根本出路。一是要加快 推 推进农业产业化，夯实基 础 础财源。按照有所为、有 所 所不为的原则，充分发挥 当 当地资源优势和区域优势 ， ，发展地方特色名优农产 品 品，并通过政策引导、生 产 产扶持、系列服务等措施 ， ，引导农民由零星分散的 小 小规模经营向集中连片的 大 大规模经营转变。在此基 础础上，培育壮大加工型、 流 流通型的龙头企业，提高 农 农产品的商品转化增值率 ， ，提高农业对财政收入的 贡 贡献率。二是要加快发展 民 民营经济，建设新兴财源 。
。要全力优化经济发展环 境 境，
结合现有乡镇企业的 转 转制，大力开展招商引资 活 活动，加快发展个体私营 经 经济，尽快建立多种经济 成 成分、多种经营形式竞争 发 发展的经济格局，不断提 高 高来自民营经济的财政收 入 入份额，形成多层次、多 主 主体的乡镇财源结构。三 是 是要稳步推进农村城镇化 ， ，开辟亮点财源。按照“ 因 因地制宜、突出重点、梯 次 次推进、稳步发展”的原 则 则，规划建设出既能带动 经 经济发展，又能突出区位 、 、资源、产业优势的小城 镇 镇。应用市场化运作手段 ， ，吸引外来资本、当地民 间 间资本参与小城镇开发， 通通过引商入市、以市活商 、 、以商促贸、以贸活财， 不 不断提高工商税收比重， 涵 涵养并壮大新的后续财源 。
。压滤机滤布同时，各地 要 要抓好土地出让转让收益 、 、基础设施建设收益以及 各 各种罚没、收费的收缴与 管 管理，不断扩大补充性财 源 源。
（二）完善财政管 理 理体制，进一步调动乡镇 聚 聚财理财积极性。一是上 级 级财政在与县乡财政分割 财 财力时要坚持“财力向下 倾 倾斜、缺口上移”的要求 ， ，以事权划分财权，以财 权 权决定事权，最大限度地 照 照顾乡镇财政的利益，确 保 保乡镇政权的正常运转和 各 各项事业的健康发展。要 对 对现行农村义务教育投资 体 体制进行改革，变九年义 务 务教育由县、乡二级财政 承 承担为中央、省、市、县 乡 乡五级财政共同承担，对 农 农村“两会一部”要按“ 谁 谁决策，谁负担”的原则 予 予以化解，不能将包袱摔 给 给乡镇不管。二是全面实 行 行综合预算管理。要从加 强 强乡镇预算外资金管理、 缓 缓解财政困难状况、集中 财 财力办大事的目的出
发， 对 对预算内外资金实行统一 管 管理、统一核算、统筹安 排 排、综合平衡。三是逐步 规 规范转移支付办法。县级 政 政府要在上级财政转移支 付 付的基础上，通过建立规 范 范的转移支付办法，对各 乡 乡镇财政收入进行必要的 调 调节，逐步缩小乡镇之间 的 的财力需求差异，均衡各 乡 乡镇公共服务水平，确保 每 每个乡镇都有履行职能所 需 需的基本财力。四是按照 市 市场经济发展的要求，着 眼眼构建乡镇公共财政支出 模 模式，建立有效的乡镇财 政 政支出约束机制。
（三 ）
）调整理顺乡镇财税征管 体 体制，进一步提高乡镇组 织织收入水平。一是要理顺 财 财税征管体系。要从有利 征 征收、有利管理、有利调 动 动各级政府发展经济和组 织 织收入的积极性出发，在 财 财政、税务部门之间建立 一 一种结构合理、配置适当 、 、程序严密、制约有效的 财 财税运行机制。二是明确 工 工作主体，将国、地税任 务 务落实到职能部门，减轻 征 征官成本。根据乡镇实际 情 情况将税源核查清楚，重 新 新下达任务。税务部门应 是 是完成国税、地税的主体 职 职能部门，应将此项任务 从 从乡镇卸下来落实到税务 部 部门，乡镇只是协助税务 部 部门完成国、地税收缴工 作 作，这样既可极大地缓解 乡 乡镇财政压力，又可杜绝 税 税务部门个别工作人员利 用 用职务之便谋取非法收入 。
。
（四）以推进机构改 革 革为途径，大力压缩乡镇 财 财政支出。一是推进乡镇 机 机构改革。按照“减人、 减 减事、减支”的原则，大 力 力开展精兵简政，精简机 构 构，裁减冗员。二是加快 推 推进事
业单位的改革。按 照 照公益性职能与经营性服 务 务分开的要求，对承担公 益 益性职能的事业单位，所 需 需经费由乡镇财政承担， 而而对兼有公益性和经营性 的 的事业单位，逐步削减财 政 政补贴；对非公益性的事 业 业单位，则采取市场化运 作 作的手段，逐步推向市场 ， ，限期自负盈亏。事业单 位 位机构设置和人员配备要 立 立足实际，宜合则合，宜 撤 撤则撤，不强行上下对口 。
。三是推进教育体制改革 。
。按照“规模、效益”的 原 原则，根据生源数量和分 布 布情况，合理调整和规划 教 教育布局，适当集中办学 ， ，实现教育资源的优化配 置 置，营造良好的外部环境 ， ，引导社会办学，鼓励民 间 间资本投入教育领域。四 是 是采取小村并大村，扩大 村 村级规模，村组干部交叉 兼 兼职等办法，精简村组干 部 部，控制报酬标准，减少 村 村级支出。
（五）妥善 清 清理乡镇债务，进一步防 范 范财政风险。首先要建立 领 领导责任制。各级党政领 导 导特别是县、乡领导要对 乡 乡镇债务的危害性引起高 度 度重视，切实把债务工作 抓 抓紧抓好。要树立“增收 是 是政绩、消化债务也是政 绩 绩”的观念，防止“新官 不 不理旧事”、“债多不用 愁 愁度过三年就换届”的消 极 极应付思想。把债务列入 乡 乡镇主要领导离任审计内 容 容，对决策失误，造成重 大 大经济损失的，要追究领 导 导责任。其次，要制订还 债 债计划。在全面清理核实 乡 乡镇债务的基础上，按债 务 务的来源、用途和现状， 区 区别不同债务情况，制订 相 相应的偿还债务计划，而 且 且，每年的偿债计划要纳 入 入乡镇综合财政预算，确 保 保有可
靠的资金来源。要 按 按照“上级支持一点，乡 镇 镇自筹一点”的办法建立 乡 乡镇偿债准备金，用于偿 还 还由乡镇财政承担的到期 债债务。第三，要积极主动 消 消化债务。通过拍卖方式 盘 盘活乡镇资产及资源，解 决 决部分债务。同时，上级 财 财政和有关部门要加大转 移 移支付或专项补助力度， 给 给予乡镇政府必要的资金 援 援助（包括贴息）；金融 部 部门也应积极帮助乡镇， 对 对贷款实行停息挂帐，免 除 除部分债务。第四，要严 格 格控制新增债务。乡镇政 府 府必须严格按照国家的规 定 定，一律不准对外提供任 何 何经济担保；乡镇经济和 社 社会事业的发展要坚持量 力 力而行的原则，根据财力 发 发展计划，不得打赤字预 算 算，不得在没有偿还保证 和 和偿债能力的情况下，盲 目 目搞建设项目。
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篇六：关于财政事权改革的调研报告
政府职能、事权事责与财权财力 1978 年以来我国财政体制改革中财权事权【摘 要】论文从政府的差不多职能动身,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国 30 年的渐进式改革能够大致分为前后两个时期。前一时期以“调整”为主,要紧是还原政府职能的本来面目。后一时期要紧是“理顺”,重点是按照我国改革的实际情形,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有专门大的改进空间。有的咨询题出在转移支付的种类设计上,但要紧咨询题是治理体制。从对省、市、县各级官员的收入访谈中能够发觉,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权紧密联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,“财力与事权相匹配”的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多咨询题,不可轻视。
【关键词】政府职能 事权 财权 事责 财力
必须吸取和借鉴人类社会制造的一切文明成果,吸取和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、治理方法。——邓小平(1993: 373)
一、政府及其职能
本文所讲的“政府”是指现代意义上的政府。“现代政府”是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提升了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提升,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还完全改变了人类的居住生活方式——从散居乡村转变为聚居都市(Hou, 2006;North, 2005) 。
生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的差不多职能,即:保证社会稳固、促进经济进展、提升公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,依旧地点(基层)政府差不多上围绕着这三项差不多职能运作的(侯一麟, 2008) 。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执
政党及其政府履行上述三项差不多职能的业绩紧密有关:社会稳固、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。至于现代政府如何执行以上三项差不多职能,简单地讲,有两个大的派不:市场和打算。经济学的奠基人亚当·斯密(Adam Smith)提出“看不见的手”的理论( Smith, 1776) ,是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直截了当干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快复原经济、提升国力,开始国家经济打算,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲进展,这是打算学派的滥觞。俄国“十月革命”后,把打算经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一打算的方式治理国民经济。可能是由于苏联的关系,“打算”被西方冠以意识形状的帽子;事实上,欧洲国家至今仍沿用一些打算的方法;亚洲的日本和韩国尽管自“二战”后受美国阻碍甚深,但亦一直采纳“七年打算”的概念。因此,市场和打算只是是现代政府执行其职能的政策手段和工具,与意识形状并无直截了当、必定的联系。
如此观之,工业革命以后显现的现代政府与农业社会长达千年的封建政府,在本质上的区不一目了然。封建政府是皇权或者王权,号称皇权天授,实为家传;现代政府是民权,人民的政权,由人民选举产生。封建政府服务于王朝,只为王朝江山永固;现代政府致力于进展经济,改善民生,服务于人民,并无自身利益的诉求。中国古代贤哲(孟子)专门早就提出“民为上”的思想,但受社会时代和生产力水平的限制,终究没能跳出封建思想的窠臼。13 世纪英国的“大宪章运动”和随后涌起的欧洲思想启蒙运动铸就了现代意义上的民本思想。美国 1776 年的独立宣言融人类政治文明进展为一体,明确提出“民有、民治、民享”。孙中山创建中华民国,提出“三民主义”,融合了中国古代哲学和现代政府的理念。中国共产党早在战争年代就明确其执政理念是“为人民服务”,而无任何个人私利;党的“十六大”以来再次明确三个“为民”。因此应当讲,现代政府差不多职能这条主线或者讲脉络,是专门清晰的通则(侯一麟, 2008) 。
工业革命之因此成为可能,是跟 10 - 16 世纪之间产权制度在欧洲的形成、推广并发生作用紧密有关的。产权提供了全然的鼓舞措施和制度保证,使个人和群体乐于从事技术创新、促进生产力提升。这是欧洲后来居上超过亚洲古代文明的奠基(North & Thomas,1973) 。工业革命在 18 世纪中后期滥觞于欧洲,到 19 世纪中期以一系列制度创新初步奠定了现代政府的差不多模式,成为现代政府进展的第一波。19 世纪中后期到 20 世纪中期,工业革命在北美上演,规模和进展势头超过欧洲。美国凭借其得天独厚的自然环境和资源优势,更得力于融人类文明成果为一体的政治、社会、经济制度创新,雄踞世界,成为现代政府进展的第二波。20 世纪中期以后,工业革命在亚洲展开,以“四小龙”为先锋,中国、印度随后,古老的大陆再次崛起,成为现代政府进展的第三波。
在这先后三波的工业革命和现代政府的进展演变中,尽管各国的政体和国体不同,但都强调政府的民本、民生性质。各国的社会经济治理体制迥异,但保稳固、促进展、提升人民生活水平的差不多职能相通。纵观世界上近 300 年来的进展历程,在纷繁的差异之下隐含着普遍规律,世界各地、各国、各民族在自身专门的进展道路上逐步趋同,执政手段亦从单一地靠市场或打算过渡到融和兼用。从政府职能的进展来看,也有一个明显但相对缓慢的进步过程。19 世纪早中期英、德等国资本原始积存时期的残酷,遭到马克思、恩格斯等进步思想家的强烈声讨,也促使这些国家政府进行反思,开始了早期的在规范市场、劳动爱护、保证儿童妇女权益等方面的努力,以及加大政府在教育、公共卫生、社会治安等方面的职能(Crafts,1994; Johnson, 1994) 。20 世纪 30 年代的世界经济大萧条促生了凯恩斯主义,即在经济下降期政府应当使用逆周期的货币政策、财政政策等手段强力干预。各国中央政府开始大规模地介入宏观经济治理和多种公共服务。
综上所述,现代政府的本质属性是其人民性,其职能是间接地保证或者直截了当地促进经济进展及其稳固,提供公共服务,使人民安居乐业。落实这些差不多职能需要中央、区域、地点各级政府在各自负责的事务上有所分工,并
配以与所担当的事务相对应的财力保证;这确实是政府间关系,即本文讨论的重点。
二、财政治理体制与财权事权划分
政府间关系是一个专门大的题目,涉及多个学科领域。政治学先驱最早提出了卓见;经济学先哲熊彼特( Joseph Schumpeter) 、希克斯(John Richard Hicks) 、诺斯(DouglassNorth)等在这方面都有深刻的阐述;法律学者有他们专门的视角;近现代各国领导人物也都有精辟的见解,这些远远超出本文能够探究的范畴。然而,政府间关系的基础和制度背景是财政,实质是各级政府之间的财权事权划分。任何一项公共政策最终都落实到财政上,所有社会变革也差不多上社会财宝分配体制的调整,从公共治理和政策的角度看,需要进行治理制度改革;财政体制改革则总与政府治理改革相伴,而且往往是公共治理进步的基础和推进器。纵观中外历史上所有中央与地点的制度变迁,背后差不多上深刻的财政咨询题。因此,本文选择从财政体制的视角,专门是 1978 年以来的财权事权划分实践,来考察政府间关系在我国改革进程中的演变。
(一)事权与事责
政府间关系不论在哪个国家都不可能专门简单,这是由公共事务的本质决定的。政府间关系的复杂程度,牵涉专门多因素;除去其他因素外,政府层级多少、各层级负责事务的划分及财力的匹配、层级间的责任体系等最为关键。政府层级的设置,与地域大小和治理理念有关:地域宽敞则因为治理半径的限制,倾向于增加层级,这在通讯、交通不发达的情形下专门明显。理念上强调上下级明晰、政府统揽大小事务的,往往设置层级多,部门也多。层级和部门越多,变数越多,关系越趋于复杂。在中央与地点的关系中,所谓“事权”未必是一家独享、他人不可染指之“权”。准确地讲,是行事之“责”,即哪些事物应该由哪一级政府负责。“应该”是一回事,恰当与否、是否可行是另一回事,即理论上讲,某些事物应该由某级政府承担,但由于种种缘故,却实际由另一级来担当,或者低层级有责但高层级掌权;这时,事责与事权二者之间显现分裂,就有必要区不事权与事责。
中央政府的事权相对容易界定,包括国防、外交、宏观经济稳固、地区间调控等全国性公共产品,这在大多数国家差不多成为共识,文献记载丰厚。因为中央代表国家,拥有主权,因此,其事责与事权完全至少大部分重叠。地点政府层级直截了当服务于百姓,并提供公民日常生活的差不多公共服务和公共产品。这些公共服务和公共产品是地点性的,外溢少。因此基层政府的事责在理论上专门清晰,容易界定。如果基层政府应该做什么、如何做,能够由本级自主决定,不受上级政府指令约束,其事权与事责确实是吻合的,否则二者之间就显现分裂。在我国,地点(基层)政府的事权与事责则是分裂的。相对而言,处在最高和最低之间的次中央级政府(如我国的省)和区域性政府(如我国的地、市等)的事权事责,在一定程度上不容易界定,甚至“是一场讨价还价,结果不可推测”(Oates, 1972: 181) 。在外国如此,我国亦然。讨价要来的是事权,还价打发出去的是事责。对上级不行讨或者讨不到时,容易向下级征要;向上级还不出去时,自然地会向下级打发。如此往复,中间层级的事权与事责也多数不吻合,以至错位(拥有本不该有的事权) 、缺位(未负本该负的事责) 。从某种意义上讲,致使政府间关系复杂的要紧缘故之一是这些中间层级的事权边界含混、事责不清,在我国专门如此。明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清晰地界定府际责任,排除事责缺位;权责吻合,有利于厘定责任界限,提升资源使用效率和工作运行效度,清除推诿扯皮。
(二)财权与财力
所谓“财权”通常指收税权,包括征收和支配两层含义,即哪些税种由哪一级政府来征收并支配收到的税入。通过税(含费)收权获得收入且能够随意支配,是自有财力;通过其他途径获得收入且能够支配,是可支配财力。一些大的税种,如增值税、所得税等,有较高的外溢性。这类税以高层级政府征收更经济,能够减少企业和个人的行为扭曲,有助于保证不同进展水平的地区之间在税率、税负上公平。地点政府拥有的税收权小, 即与税收种类的外溢性有关。
因此,事权与财权二者之间无法完全匹配,二者常常不匹配,这种源于税收外溢性的不匹配是正常的,也不难解决;但现实中的不匹配多发生在财权与事责之间。高层级的政府拥有较多的税收权和支配权,超出其承担的事权的需要。低层级政府拥有的税收权少,事责重,自有财力无法满足所承担的事责。这就需要高层级政府通过转移支付增加基层政府的可支配财力,从而改善上下级政府之间的纵向平稳,使承担事责多的层级获得与其所负事责相称的可支配财力。咨询题则可能源自高层级对下转移支付不够,以及中间层级使用“事权”的名义截流高层的转移支付,再用“事责”往下推卸具体事务。结果是政府事责未尽,基层政府不满,平民百姓埋怨,阻碍社会稳固,阻碍经济进展。
贫富悬殊的人群和地区之间的再分配,是政府通过爱护公平正义而保证社会稳固的一项差不多职能。社会的进展,专门是通讯和交通设施的改善,增加了人群的流淌性,使地点政府在这方面的传统效用减弱,高层级政府的作用加大,以富补穷,缩小地区之间的横向差距便是 20 世纪中期以来的一个普遍趋势(Oates,1972) 。在西方国家,再分配往往经历了一个相对长的过程;而在我国,经济进展迅猛,社会变迁剧烈,公众对政府的高期望值和社会经济稳固都需要相对快地提供可靠的再分配机制,那个职能外溢性强,只能由高层级政府承担,从另一方面增加了中央和省级政府扩大税权进而增加转移支付的必要性和迫切性。具体实施这一职能在基层,因此,如何保证基层确实得到所需要的可支配财力确实是咨询题的全然了。
(三)集中与分散
在政府治理模式中,集中是权力上移,政令集中统一,所有决策权归中央,中央亦对全国的所有事务担负无限责任;这是高度集中的治理模式。财权上移确实是税收权和支配权集中到中央及次中央级政府;这时,基层政府用于提供公共服务的可支配财力(包括自有财力和获得的转移支付)与居民的纳税水平之间的联系削弱,因此公共支出可能膨胀。正如奥茨(Oates, 1972: 209)所指出的:“当各地居民通过纳税获得公共服务时,税负与服务之间的联系压低总支出。而在集中的财政体制下,各地的居民可能会试图通过一切政治渠道为当地
获得尽可能高的公共服务水平,因为他们的边际成本接近零。”分散是指各基层政府按照当地居民的意愿和要求做决策。财权下移确实是税收权和支配权留在基层,加大税负与公共服务之间的联系,有可...
篇七：关于财政事权改革的调研报告
镇财政状况情况的调查报告 县乡镇财政状况情况的调查报告9 乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政，是国家财政的基石， 全面取消农业税后， 乡镇财政收支矛盾异常突出， 危机四伏，严重影响着乡镇政权的稳定和乡镇经济的发展， 破解乡镇的巨大债务难题已迫在眉睫。
一、新形势下乡镇财政面临的困难和问题
(一)财源建设慢，收入增长难。笔者走访全县乡镇，从各镇财政所综合上来的情况看，搞财源建设，抓财政收入已成为乡镇财政工作迫在眉睫的头等大事。财源建设搞不好，财税收入上不来，过半或年终任务完不成，乡镇干部便得垫税预交，这是所有乡镇干部不能接受而又不得不接受的事实。而且，要搞好财源建设，不仅要政策、科技和信息投入，更需要资金投入，而目前的乡镇财政基本上是一个“吃饭”财政，对财源建设根本无力投入资金，财源建设成了纸上谈兵，收入增长乏力。
（二）乡镇责大权小，正常运转难。乡镇政府是责大权小的政府，却承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”许多事情都最终要落实到乡镇上。县乡财政是最苦的财政，县乡没有自己稳定的收入，特别乡镇财政更是难上加难。但群众对社会事业发展的要求与乡镇财政收入的形成鲜明对比，常常是没有这方面的收入，却有这方面的支出。比如道路、桥梁建设，乡镇根本没有这方面的收入，却要承担这方面的义务，于是只能拆东墙补西墙。从农村“普九”教育的责任来看，乡镇财政也很难以胜任。早几年前的教育投入，已使不少乡镇背上了沉重的负担，为乡镇债务的主要。
(三)可用财力少，公共服务难。深化农村税费改革后，乡镇财政收入“蛋糕”越做越小，据统计，今年免征农业税后，乡镇财政收入将因此减少 1713 万元，可支配财力更少了。但在减少乡镇财权的同时，乡镇事权却比以前有所增加，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、 义务教育“两免一补”政策， 等等。
支出的压力又日益加重，在财政保支出、保运转的压力困难的情况下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。
（四）干部苦且累，待遇落实难。农村税费改革以后，乡镇的其他收费渠道已经堵死， 乡镇政府的正常运转完全依赖的也只是地方一般预算收入，难以保证乡镇政府的正常运转。在镇村运转困难，债务持续增加、财政危机不断加剧的情况下，祁阳县县乡干部拿的都是裸体
工资， 更别说其他政策性补贴了。
由于乡镇干部要拿工资来垫付税款，干部情绪较大。
（五）财政负债重，消赤减债难。我县的乡镇财政赤字负债额大、面广、偿还难，并呈增长趋势。据统计，目前我县 27 个乡镇赤字总额达 2577 万元，平均每个乡镇 95.4 万元，负债总额达 23760 万元，平均每个乡镇 880 万元，不少乡镇已到“工资停发、发票停报、车子停开、电话停打”的地步。我县有一个 1995 年撤并建时成立的新镇，短短的几年时间里，已累计赤字和负债 582 万元，挂账的还有 221 万元，沉重的财政包袱象“滚雪球”一样越滚越大，即便从现在起只收不用，也要 5 年才能消化完。乡镇负债是一个亟需解决而又一时无法解决的难题，基层政府对此也无能为力。
二、摆脱乡镇财政困境的几点建议
乡镇财政目前所面临的困难和问题，是在乡镇改革与发展过程中出现的必然现象，是体制不完善的具体表现。要逐步摆脱乡镇财政困境，必须在深化改革、加快发展上着力，突出抓好以下几方面的工作。
（一）积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。发展农村经济，培植乡镇财源是乡镇各项工作的“牛鼻子”，是乡镇财政摆
脱困境的根本出路。一是要加快推进农业产业化，夯实基础财源。按照有所为、有所不为的原则，充分发挥当地资源优势和区域优势，发展地方特色名优农产品，并通过政策引导、生产扶持、系列服务等措施，引导农民由零星分散的小规模经营向集中连片的大规模经营转变。在此基础上，培育壮大加工型、流通型的龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高农业对财政收入的贡献率。二是要加快发展民营经济，建设新兴财源。要全力优化经济发展环境，结合现有乡镇企业的转制，大力开展招商引资活动，加快发展个体私营经济，尽快建立多种经济成分、多种经营形式竞争发展的经济格局，不断提高来自民营经济的财政收入份额，形成多层次、多主体的乡镇财源结构。三是要稳步推进农村城镇化，开辟亮点财源。按照“因地制宜、突出重点、 梯次推进、 稳步发展”的原则， 规划建设出既能带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的小城镇。应用市场化运作手段，吸引外来资本、当地民间资本参与小城镇开发，通过引商入市、以市活商、以商促贸、以贸活财，不断提高工商税收比重，涵养并壮大新的后续财源。同时，各地要抓好土地出让转让收益、基础设施建设收益以及各种罚没、收费的收缴与管理，不断扩大补充性财源。
（二）完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。一是上级财政在与县乡财政分割财力时要坚持“财力向下倾斜、缺口上移”的要求，以事权划分财权，以财权决定事权，最大限度地照顾乡镇财政的利益，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展。要
对现行农村义务教育投资体制进行改革，变九年义务教育由县、乡二级财政承担为中央、省、市、县乡五级财政共同承担，对农村“两会一部”要按“谁决策，谁负担”的原则予以化解，不能将包袱摔给乡镇不管。
二是全面实行综合预算管理。
要从加强乡镇预算外资金管理、缓解财政困难状况、集中财力办大事的目的出发，对预算内外资金实行统一管理、统一核算、统筹安排、综合平衡。三是逐步规范转移支付办法。县级政府要在上级财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付办法，对各乡镇财政收入进行必要的调节，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。四是按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制。
（三）调整理顺乡镇财税征管体制，进一步提高乡镇组织收入水平。一是要理顺财税征管体系。要从有利征收、有利管理、有利调动各级政府发展经济和组织收入的积极性出发，在财政、税务部门之间建立一种结构合理、配置适当、程序严密、制约有效的财税运行机制。二是明确工作主体，将国、地税任务落实到职能部门，减轻征官成本。根据乡镇实际情况将税源核查清楚，重新下达任务。税务部门应是完成国税、地税的主体职能部门，应将此项任务从乡镇卸下来落实到税务部门，乡镇只是协助税务部门完成国、地税收缴工作，这样既可极大地缓解乡镇财政压力， 又可杜绝税务部门个别工作人员利用职务之便谋取非法收入。
（四）以推进机构改革为途径，大力压缩乡镇财政支出。一是推进乡镇机构改革。按照“减人、减事、减支”的原则，大力开展精兵简政，精简机构，裁减冗员。二是加快推进事业单位的改革。按照公益性职能与经营性服务分开的要求，对承担公益性职能的事业单位，所需经费由乡镇财政承担，而对兼有公益性和经营性的事业单位，逐步削减财政补贴；对非公益性的事业单位，则采取市场化运作的手段，逐步推向市场，限期自负盈亏。事业单位机构设置和人员配备要立足实际，宜合则合，宜撤则撤，不强行上下对口。三是推进教育体制改革。按照“规模、效益”的原则，根据生源数量和分布情况，合理调整和规划教育布局，适当集中办学，实现教育资源的优化配置，营造良好的外部环境，引导社会办学，鼓励民间资本投入教育领域。四是采取小村并大村，扩大村级规模，村组干部交叉兼职等办法，精简村组干部，控制报酬标准，减少村级支出。
（五）妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险。首先要建立领导责任制。各级党政领导特别是县、乡领导要对乡镇债务的危害性引起高度重视，切实把债务工作抓紧抓好。要树立“增收是政绩、消化债务也是政绩”的观念，防止“新官不理旧事”、“债多不用愁度过三年就换届”的消极应付思想。
把债务列入乡镇主要领导离任审计内容，对决策失误，造成重大经济损失的，要追究领导责任。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的、用
途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划，而且，每年(本文权属文秘之音所有， 更多请登陆查看)的偿债计划要纳入乡镇综合财政预算，确保有可靠的资金。要按照“上级支持一点，乡镇自筹一点”的办法建立乡镇偿债准备金， 用于偿还由乡镇财政承担的到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，上级财政和有关部门要加大转移支付或专项补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）
；金融部门也应积极帮助乡镇，对贷款实行停息挂帐，免除部分债务。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保； 乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力发展计划，不得打赤字预算，不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目。
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篇八：关于财政事权改革的调研报告
财政运行状况的调查分析及建议 对县财政运行状况的调查分析及建议完善财政体制促进县乡 财政平稳运行
对县财政运行状况的调查分析及建议
●年实行分税制改革后， 县按照上级的要求， 调整了县乡 财政管理体制， 对乡 镇实行“划分税种， 核定收支； 超收分成， 短收分担； 收大于支， 定额上解； 支大于收， 定额补贴； 自求平衡，一定三年” 的乡 镇财政管理体制， 总体上看， 体制运行基本平稳，财政运行质量有所提高， 但县乡 财政收支矛盾仍然突出， 严重影响正常工作的运转和县域经济的发展。
一、 当前县乡 财政运行中存在的主要问题
（一）
财权与事权不统一问题比较突出。
政府职能和支出责任划分横向上“缺位” 与“越位” 并存， 纵向上事权划分不清晰，财权与事权不对称。
无论是年的分税制改革， 还是××年实施的所得税分享改革， 重点都是划分财权， 而对事权和支出范围未作相应界定和调整， 县乡 政府理财自主权不强。
一些具有收入职能的部门垂直管理后， 地方政府支持经济发展和管理经济活动的手段越来越少， 县乡 政府财力来源渠道趋于狭窄。
同时， 省、 市对县、 乡 体制确定以后， 存在“上级出政策、 下级掏口袋” 的问题，
上级出台减少地方收入的政策较多， 县乡 政府难以结合本地实际， 统筹安排地方财力， 加大了地方预算安排的难度。
（二）
财政收入结构不合理， 可用财力增长缓慢。
分税制后的税制结构是以流转税为主体的结构， 从地方税体系来看， 财税收入是大税种的小部分， 小税种的大部分， 税源零散， 征收难度大、成本高， 增收弹性小， 难以成为地方财政收入的主要来源。
分税制改革以来， 该县财政总收入实现了一定增长， ××年比年增加万元， 增长， 但地方财政收入仅增加万元， 增长， 其中农业四税就增加万元。
非税收入××年比年增加万元， 增长。
由此可见，地方可用财力增长速度缓慢和增长总量不大， 地方财政收入明显低于财政总收入增长速度， 且增长质量不高。
（三）
县乡 财政供养人员有增无减， 增加了县乡 财政支出压力。年底， 该县财政供养人员达到人， 比年增加人， 增长， 仅工资性支出就增加万元， 超过年地方财政收入万元。
由于财政供养人员大量增加， 工资支出比重增大， 导致人均可支配地方财政收入减少， 加重了财政负担。
（四）
经济基础薄弱， 经济发展缓慢， 财源匮乏。
县是一个典型山区农业县， 县乡 经济以传统农业为主， 财源单一。
随着农村税费改革的进一步深化， 农业税税率逐年降低、 取消除烟叶外的农业特产税， 来自农业的税收大幅下降， 而二、 三产业发展缓慢，没有形成支柱财源。
国有企业亏损、 破产大量增加， 为县财政提供的收入大量萎缩， 现该县仅仅剩下三家具有垄断性质的企业有
盈利， 而乡 镇企业不发达， 对县乡 财政贡献不大， 处在“粮食大县， 工业弱县， 财政穷县” 的状况。
（五）
体制不完善， 削弱了县乡 财政实力。
实行分税制后， 财政收入增益的相当一部分被上级财政拿去， 好收的、 大额的税种被上级财政上划或共享， 留给县乡 的是一些零星税种， 征管难度大， 结算复杂， 县乡 地方财政收入增长困难。
该县地方财政收入占财政总收入的比重由年的％下降到××年的％， 地方财政收入占财政支出的比重由年的％下降到××年的％， 呈“同向” 下降。
分税制后， 上划中央“两税” 返还补助过低， 该县完成上划中央“两税” 从年的万元上升到××年的万元， 增加万元， 但××年上划中央“两税” 只返还万元， 仅比年增加万元， 占上划增加额的％。
年实施所得税分享改革后， 该县每年又减少可用财力万元左右。
（六）
刚性支出增长过快， 超出承受能力。
近年来上级出台了一系列增支规定， 如对科技、 教育、 农业、 扶贫、 卫生、 计生等方面的投入都确定了占财政支出的比重， 一些工程项目、 增加工资等均规定县乡 财政配套一定资金比例， 仅年和年中央出台增资政策， ××年该县县乡 财政需配套资金近万元， 给县乡 财政支出带来了很大的压力。
（七）
县乡 财政包袱沉重， 加剧了财政困难。
截止年底该县县乡 政府债务总额达万元， 其兄苯诱 駒万元， 主要是世行贷款项目借款万元， 农金会及城信社清理举债再贷款万元， 国债转贷资
金万元， 农业综合开发有偿资金万元。
每年县财政都要拿出一定数额资金用于归还债务， 导致财政资金调度困难， 县乡 财政运转日趋艰难。
二、 解决县乡 财政困难的建议
（一）
因地制宜发展县乡 经济， 促进经济增长， 培植和壮大财源。
从县乡 实际出发， 充分发挥自身优势， 做到宜工则工、 宜农则农， 形成具有特色的经济发展之路。
一是调整农村经济结构，增强农村经济发展后劲。
对于农业大县， 只有加快农村经济发展才能富民强县， 才能更好地促进财源建设。
各级财政应加强以水利建设为重点的农业基础建设， 把水利建设作为巩固农业基础地位的重中之重， 加大投入。
调整、 优化农业种植结构， 走农业产业化道路， 因地制宜发展依托城市的城郊农业、 依托交通的国（省）
道农业、 依托优势的基地农业。
二是科学引导， 推进现有企业重组改制， 支持骨干财源。
要着力抓好结构调整， 实现产业升级， 产品换代； 积极组织引导， 推进企业重组， 促进企业成规模、 上档次、 上水平。
三是大力发展个体私营经济， 培植新的财源增长点。
改变传统的经济发展思路， 引导农民进城创业、 就业，从事非农产业， 积极推进个体私营经济加快发展， 让千家万户都成为纳税人。
四是加速发展第三产业， 培植新型财源。
加快发展交通运输业、 旅游、 房地产及其他生产生活服务业， 克服对县级地方整体经济增长“瓶颈” 制约， 改善投资环境和居民生活条件， 增加地方财政收入。
（二）
完善分税制财政体制。
年开始实施的分税制财政体制，是以当时既定的政府职能划分为前提的， 这个体制已经实施了年， 这期间， 社会主义市场经济体制处于建立和完善之中。
现在应适应政府职能的调整（“缺位” 的补进， “越位” 的退出）
和上下级政府职能交叉情况的解决， 调整完善现行分税制财政体制， 大力推进省以下财政管理体制改革， 针对市、 县、 乡 三级管理级次较多的实际情况， 按照精简、 效能的原则， 进一步明确各级发展定位， 减少不必要的管理环节， 提高体制运行的整体效率。市级财政应突出中心城市特色， 逐步建成城市财政， 把工作重点放在服务于中心城市发展上， 收入主要来自于城市经济和城市经营， 支出主要为城市提供公共产品； 通过放权让利， 对县乡 的财政补助保持相对稳定， 并按一定比例逐年递增， 壮大其财权财力，切实把县级财政建成实力财政； 积极推进“乡 财县管” 改革试点， 有条件的可逐步取消乡 镇财政。
（三）
完善转移支付办法， 构建地方财政转移支付体系。
进一步清理省对下的一般性专款， 将分散在政府各部门的专项资金逐步纳入转移支付制度调整范围， 提高专项拨款的科学性、 公正性和效益性。
实事求是地确定、 降低欠发达地区专项工程的配套资金比例。
建立健全省、 市、 县转移支付体制， 加大对县转移支付力度。
探索建立转移支付激励机制， 拿出部分转移支付资金， 将其分配与经济增长质量、 收入增幅及结构、 保工资程度、 重点支出增长比例等挂钩， 变“输血” 为“造血” ， 调动各级培植财源、
增收节支的积极性。
（四）
健全地方税制。
现行地方税收体系还不完善， 地方税收管理权限多集中于中央， 难以适应各地复杂的经济情况和千差万别的税源现状， 难以保障县乡 政府都有相对稳定的财政收入来源， 不利于调动地方组织税收收入的积极性， 不利于地方经济发展。
应深化税制改革， 调整、 改革税收征管制度， 完善地方税体系， 尽快建立和健全地方税制。
同时， 中央、 省应加大对县乡 财政转移支付、 补助力度， 保证县乡 财政收入增长的可持续性。
（五）
加大机构改革力度， 减轻财政支出压力。
合理划分政府事权关系， 本着财权与事权对等的原则， 重新界定省以下各级政府事权和支出责任， 规范财政支出范围。
积极探索共同事务的经费负担办法， 根据各方面受益程度， 综合考虑县、 乡 财政的承受能力， 确定合理的负担比例。
在规范政府职能的基础上， 统一预算内外资金， 凡属政府行使职能取得的收入， 应逐步纳入预算统筹安排， 提高政府调控能力。
进行地方政府的机构改革， 转变政府职能， 精简机构， 尤其是合并乡 、 镇及村级机构， 调整基层教育布局， 走集约化办学路子， 压缩人员、 减少开支， 缓解县乡 财政的支出压力。
（六）
积极防范化解县乡 财政风险。
一是建立预警机制。
地方政府和财政部门要针对本地实际， 研究制订和组织实施防范化解财政风险的有效措施， 科学合理地确定监控指标体系和分析方法， 对财政经济运行全过程进行预警监控， 提前发现问题， 及时
解决问题， 消除风险隐患， 不断增强抗风险能力。
二是加快经济发展， 增强财政实力。
要加强对国有资产运营的监管， 确保国有企业在改革过程中资产不流失、 不贬值。
要转变政府职能， 着力改善财源建设环境， 加大调整所有制结构力度， 落实发展非公有制经济的政策、 措施， 提高非公有制经济对财政收入的贡献率。要发挥财政资金的引导和吸附作用， 吸引和拉动银信部门、 企业、民间资金对财源建设的投入； 各级财政要增加对基础设施、 高新技术等方面的投入和扶持力度， 推动经济发展， 以增强财政抵御风险的能力。
三是规范政府行为， 加强债务管理。
按照责权利和借用还相统一的原则， 对政府财政债务实行归口管理， 控制政府债务总量。
科学测算和制订地方政府债务规模、 中长期还款规划及年度还款计划， 建立偿债准备金制度， 增强化解债务的能力。按照法律程序办事， 严格执行政府担保的管理规定， 对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式， 财政不予担保； 对需要财政担保的技术性和工业性项目， 一定要考虑实际财力和承受能力， 完善贷款手续， 落实好还款责任和还款资金来源。全面调查政府债务项目和还款金额， 弄清底数， 分清责任， 强化还款意识， 采取单位还款、 预算扣款等有效办法， 加快回收债务资金的速度。
四是深化财税改革， 提高运行质量。
进一步加强地方税建设， 建立房产税、 城镇土地使用税、 车船使用税等税种为主的财产税体系。
同时， 适度扩大地方政府税收管理权限， 增强地方组织收入的能力。
要坚持依法治税， 从严征管， 坚决堵塞收
入漏洞， 确保各年度财政收入任务顺利完成和年度预算收支平衡， 为地方政府宏观调控提供必要的资金支持。
在支出管理上，要严格预算管理， 按照“调整结构、 确保重点、 压缩一般、 加强管理” 的方针， 保证重点支出； 全面推行规范化的部门预算、 零基预算和综合预算， 硬化预算约束， 实行预算内外资金统管； 大力实施政府采购， 提高资金使用效益。
篇九：关于财政事权改革的调研报告
财政事权和支出责任划分改革存在的问题和建议董敬怡财政事权和支出责任划分，是理顺政府间财政关系的基础和前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十八届三中、四中、五中全会提出要建立事权和支出责任相适应的制度。针对当前我国财政事权和支出责任划分存在的不清晰、不合理、不规范等问题，中央印发实施《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任划分改革的路线图和时间表。《指导意见》已成为当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件，意义重大、影响深远。但《指导意见》的真正落地，财政事权和支出责任划分改革的顺利推进，仍面临一系列问题和困难，需要中央和地方各级政府付出巨大的努力。财政事权与财政支出责任划分的国际经验及启示(一)部分国家做法联邦制国家(以美国为例)。美国的财政体系分为联邦、州和地方三级。三级政府之间实行比较彻底的分级预48算体制，各级财政具有相对独立的自主权。美国各级政府在拥有高度独立的财政自主权的前提下，主要按照公共品消费的受益范围原则与公共品生产的效率原则，科学、合理地定位各级政府事权和财政支出责任。一是美国联邦政府的事权及相应的财政支出责任主要包括：人力资源支出(教育、培训、就业和社会服务、医疗卫生、收入保障、社会保障、退伍军人福利和服务、医疗保险等)；物力资源支H{(能源、自然资源与环境、商务与住宅信贷、交通、地区发展等)；国防支出；净利息支出；其他支出(国际事务、一般科学、空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政等)。二是美国州政府的事权及相应的财政支出责任，主要是提供在本州辖区内受益具有较强闭合性的公共品与服务，具体包括本级政府行政支出、基础教育、公路建设、公共福利、医疗保健、公用事业(主要有警察、消防、水电及煤气供应)、监狱、对残疾人士的收入保障、州政府债务的利息支出，以及部分小额的退伍军人福利支m等。i是美国地方政府的事权及相应的财政支出责任，主要包括一般行政经费、基础教育、图书馆、警察、公园、健康服务、治安、火灾消防、道路和交通、排水、公用设施、家庭和社区服务等。由于美国州与地方之间相对集权，地方政府收入比较有限，因此美国地方政府经济发展和基础设施建设通常由联邦和州政府的专项拨款解决。单一制国家(以日本为例)。日本实行一级政府一级财政的原则，与政权结构相对应，其财政体系也分为三级，中央设有财政部(即大藏省)、都道府县设财税局、市町村设财税课，分别负责各自职责范围内的相关财政问题，各级政府都有独立的财政预算。各级政府之间的事权与财政支出责任划分遵循“夏普三原则”：一是明确行政责任原则。即在中央、都道府县和市町村三级政府之间，尽可能将政府职责范围内的各种社会公共事务责任细分并落实到某一具体的政府层级，明确划分各级政府的职责范围以及经费负担比例。二是优先市町村原则。根据地方自治原则，对于与人们生活密切相关的公共事务，地方政府享有优先权，只要是市町村能够有效率完成的事务，就应交给其承担。三是效率原则。每一项公共事务都应交给规万方数据模、技术能力、财源等方面最为具备的那一级政府负担，以效率高低作为事权归属的基本标准。其中，中央事权及支出责任包括国家机关费、地方财政费、防卫费、对外处理费、国土保全及开发费、产业经济费、教育文化费、社会保障关系费、抚恤费、国债费、预备费。都道府县事权及支出责任包括议会费、总务费、民生费、卫生费、劳动费、产业经济费、土木费、警察费、教育费、其他支出。市町村事权及支出责任包括议会费、总务费、民生费、卫生费、劳动费、产业经济费、土木费、消防费、教育费、其他支出。(二)启示政府间事权与财政支出责任划分具有一定的原则性。归结起来，主要遵循三个原则：一是公共品消费的受益范围原则。即根据公共品的受益范围决定相关供给责任的归属，全国性公共品以及关系到全体国民利益的公共事务由中央或联邦政府负责；受益范围具有地域性的地方性公共品则原则上由其主要受益范围所在的地方政府负责；对于受益具有外溢性的地方公共品，则由上级政府提供或由上级政府对负责供给该公共品的地方政府进行补贴。二是公共品生产的效率原则。即以某一公共品由不同层级政府生产的投入产出比为指标，来决定事权的归属。哪级政府生产最有效率，就将该公共品的相关事权及支出责任分配给该政府。三是职能下放原则。即在不同层级政府的供给效率相同或相差不多的情况下，实行地方政府(尤其是基层政府)优先的原则，但需要给予地方政府足够的财力保障。政府间财政支出责任划分具有法制性。由于市场经济发展程度、政治体制、社会偏好、风俗文化、历史传统等因素的差异，各国实践中的多级政府间的财政支出责任划分在形式上存在着多样性的组合，但这些国家的财政支出责任划分却具有一个共同的特征：具有法制性。总体来讲，各国宪法都对各级政府间事权与财政支出责任的划分做出了明确具体的规定，从而确保了这些事权责任履行的具体性、权威性与规范性，进而为财政体制的有效运转提供了基本条件。财政支出责任划分过程中集权与分权适当结合。集权与分权适当结合表现在两个方面：一是集权与分权结合程度要适度。即中央政府职责重心为宏观调控领域；地方政府事权责任主要为地方性事务，二者不会越位行事；二是集权与分权结合方式要科学，各级政府间(主要是中央与地方政府间)多是以转移支付的经济手段(补助时多有附加条件)来对下级政府进行一种间接调控，而并非通过简单的行政隶属关系来实现上级对下级的制约作用。对于分权程度相对较高的美国来说，其联邦政府协调区域经济发展；以社会保障手段公平社会收入分配；通过制定货币金融政策、产业经济政策、财税政策、就业政策、国内外贸易政策等手段促进经济稳定与发展；通过转移支付引导调控地方政府行为等方面发挥着越来越重要的宏观调控作用，各级地方政府均要受到中央政府的制约。而集权程度相对较高的日本是在确保中央政府适度权限的前提下，不断扩大地方政府的职责权限，事权与财政支出责任划分明显体现出一种中央集权与地方分权适当结合的特征。当前我国财政事权和支出责任划分改革存在的问题(一)改革推动力度较弱，不利于C珊№咖如悯2018．衅月刊I总第769期l加快改革进程。《指导意见》明确财政部、中央编办等有关部门负责组织、协调、指导、督促推进财政事权和支出责任划分改革，并未成立更高层次的统筹协调工作机制。而财政事权和支出责任划分改革不仅涉及财政体制改革，还涉及政府与市场、各级政府之间的关系调整，甚至触及部门职能、人员、资产的划转等事项，单靠财政部门牵头协调，难度较大，不利于改革的按时推进。《指导意见》要求于2016年、2017年应推进改革的领域尚未印发方案。(二)财政事权划分缺乏统一明晰路线图，不利于增强改革方案的可操作性。明确、清晰地界定财政事权范围，是推进财政事权和支出责任划分改革的前提。目前对各领域事权如何按照改革要求进行细分，缺乏足够的理论研究支撑和实践经验提炼。各领域财政事权和支出责任划分散见于各类各级法律、规章及规范性文件中，各地、各部门尚未一一梳理。《指导意见》也仅是明确财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，但并未形成清晰的财政事权清单，改革方案可操作水平有待提高。特别是各领域业务要求不一，现实环境也存在较大差异，在中央未予统一明确的情况下，各省、各部门对财政事权划分的原则理解、把握尺度等方面将出现较大差异或分歧，不利于形成统一、规范、清晰、科学的财政事权划分。(三)各部门分领域制定改革方案，不利于提高各改革方案的科学性。《指导意见》明确由各职能部门落实部门主体责任，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，这不利于提高各方案间科学49万方数据
性。一方面，各职能部门可能立足自身利益，制定更有利于本部门的改革方案，偏离财政事权和支出责任科学划分的原则，降低方案的科学性。另一方面，各职能部门受业务、职能等因素限制，制定方案易局限于本部门角度，较难站在全局角度制定改革方案，不利于各方案之间的统筹协调。特别是在没有权威部门统筹把握、总体权衡的情况下，各部门将倾向于在本领域确保各级支出责任大体保持不变的原则下制定方案。即只是立足于本领域对原来财政事权和支出责任划分进行小修小补，而不能在汇总各领域方案后站在全局的角度，统筹考虑确定分领域财政事权和支出责任的一1-_收与下划。这就使得很难在总体平衡稳定的基础上，实现各部门分领域的财政事权和支出责任进行大幅度的科学置换调整，从根本上改变财政事权和支m责任不清晰、不规范、不合理的现状。(四)财政收入划分体制改革进度较快，与财政事权和支出责任划分改革衔接性有待加强。财政事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。宜在划分财政事权和支出责任的基础上，理顺中央与地方收人划分，形成财力与事权相匹配的财政体制。即先确定财政事权和支出责任划分，再行确定收入划分，才更有利于两项改革的有效衔接。否则，收入划分体制将频繁调整，甚至形成看菜下饭的效应，影响财政事权和支出责任的科学划分。根据《国务院批转国家发展改革委关于2017年深化经济体制改革重点]二作意见的通知》，2017年要制定中央和地方收入划分总体方案。而根据《指导意见》的部署．50至2020年才基本完成主要领域财政事权和支出责任划分改革。在财政事权和支出责任划分尚未取得实质性进展的情况下，要求制定出台收入划分总体方案，不利于二者统筹衔接，也不利于财力与事权的有效匹配。推进财政事权和支出责任划分改革的建议(一)成立财政事权改革领导小组，增强改革统筹推进力度。财政事权和支出责任划分改革涉及面广，政策性强，是一项庞大复杂的系统工程，触及部门及各地利益，改革难度非常大，需要在国家顶层设计框架下，统筹协调好各个方面，扎实稳妥推进。建议成立财政事权改革领导小组，由巾央主要领导担任组长，财政、发改、编办等相关部门主要负责人作为组成成员。领导小组统筹研究推进全国财政事权和支l叶．责任划分改革重大事项，建立改革协调促进机制，加强组织协调，做好任务分解、丁作指导、督查检查、争议和矛盾处理等，加强顶层设计指导，增强改革的统筹协调，减少改革阻力，提高改革质量和效率。(二)梳理清晰、全面的财政事权清单，提高改革的可操作性。在对事权作概括性区分的同时，各牵头部门要根据自身情况，采取列举式方法，详细列举本领域财政事权清单，并征求各省意见。在统一思想认识的前提下，形成完整、清晰的分领域财政事权清单。同时，由财政部或财政事权改革领导小组等部门综合汇总各领域清单，形成财政事权总清单。在总清单的基础上，统筹推进进行财政事权划分，以提高财政事权划分的可操作性．确保财政事权划分清晰、全面，不留模糊地带。(三)加强各领域改革方案统筹。提高财政事权和支出责任划分的科学性。改革总牵头部门要加强对各领域方案的统筹指导，强化全局考量，确保各改革方案出台汇总后形成的财政事权和支出责任总体格局符合《指导意见》要求，符合财政事权与支H{责任划分的公共品消费的受益范围原则、公共品生产的效率原则和职能下放等原则。一是在事权划分上，既要防止各部I"-111,修小补应付改革，又要确保各领域方案汇总形成分工合理、权责一致、运转高效的中央与地方事权划分总体格局。二是在支出责任上，要防止各部门推脱支出责任，也要促进各领域共同财政事权中央与地方支出责任分担比例的统一规范，还要确保各领域方案汇总形成的中央和地方支出总体责任与事权划分总体格局相匹配。(四)积极稳妥推进收人划分体制改革，促进财力与事权相匹配。坚持因事定财的原则，站在全局的高度，统筹推进财政事权和支出责任、收入划分体制改革。合理把握好两项改革的进度。促进二者前后有序衔接，，在2016年刚调整增值税收人划分体制，且财政事权和支出责任划分改革尚未取得实质性进展的情况下，不应为完成改革任务而匆忙推进收入划分体制调整，以免收入体制过于频繁，加剧地方改革任务压力。宜在2020年各领域财政事权和支出责任划分取得实质性进展的基础上，再行根据各级财政事权和支出责任划分情况，合理划分中央与地方收人分配格局，促进财力与事权相匹配。回(作者单位：中国财政科学研究院)责任编辑李艳芝万方数据
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