农村土地承包经营权的缺陷与完善4篇农村土地承包经营权的缺陷与完善 农村土地承包经营权确权存在的问题及解决办法 摘要： 农村土地承包经营权确权存在的问题、原因与解决办法。 关键词： 农村土地承包经营权；下面是小编为大家整理的农村土地承包经营权的缺陷与完善4篇,供大家参考。
篇一：农村土地承包经营权的缺陷与完善
土地承包经营权确权存在的问题及解决办法摘要：
农村土地承包经营权确权存在的问题、 原因与解决办法。
关键词：
农村土地承包经营权； 确权； 颁证； 农村土地承包合同
中图分类号：
F321. 1 文献标识码：
A 文章编号：
1674-0432 （2014）-02-07-1
为贯彻落实《中共中央国务院关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕 1 号）
提出的“稳步开展农村土地承包经营权登记试点” 的要求， 农业部委托洮北区农村经济管理局组织开展了农村土地承包经营权登记试点。
通过开展土地承包经营权登记试点， 把承包地块的面积、 空间位置和权属证书等落实到户， 为健全农村土地承包经营权登记制度探索经验。
经与上级领导协商确定在洮北区青山镇德胜村开展农村土地承包经营权登记试点。
此项工作由笔者具体负责， 现根据掌握情况， 就当前农村土地承包经营权确权登记存在的问题、 原因及其解决办法进行探讨。
1 存在的问题
如何明确依据。
是以二轮承包合同、 证书为依据， 还是以现有土地承包状况为依据。
如何明确承包地面积。
是以二轮承包面积确权登记还是按照实测面积确权登记。
一是当年分地时为保证农户承包地块集中连片， 将该集体经济组织全部耕地按照等级计量， 等级高的土地以少顶多、 等级低的土地以多
顶少， 造成实际耕种面积与账证面积不符。
二是实测后因承包户“拱地头”或“扩边” 导致面积增加。
如何明确共有人。
是以农户家庭人口登记， 还是以参加承包的人口登记。
一是承包户内土地承包经营权共有人发生变化。
二是出嫁女 （入赘男）、离婚女、 大学生、 公职人员、 士兵等特殊群体的登记。
如何妥善解决历史遗留问题。
特别是二轮承包时有资格但没有获得承包地、 现要求承包土地的， 如何解决。
2 问题原因分析
2. 1 政策本身原因
政策原因包括以下几方面：
一是我区有些地方第二轮土地承包时， 只是简单地以续包方式采用在第一轮基础上向二轮承包直接过渡， 出现了农户承包土地的相对不公平； 二是乡 镇、 村之间， 第二轮土地承包办法不统一。
有的采用一轮基础上直接延长， 有的采用“小调整” 后延长， 而且对承包对象的人口截止期又不一致， 导致个别对象的土地承包权得不到保障。
2. 2 基层干部素质原因
一些村干部对法律、 法规、 政策学习不多， 理解不透， 办事、 解决问题凭主观意志， 随意性较大， 过多地考虑眼前利益、 自身利益。
如偏亲向友， 土地调整时随意性较大； 村里的机动地发包不民主， 进行暗箱操作；一些地方在“两证” 发放时由于工作不细， 存在错发和他人代签现象。
少数乡 村由于办公地点、 人员变动频繁， 土地承包档案保管不当、 丢失、 损毁现象严重， 给土地承包经营权确权工作带来一定的难度。
2. 3 农民自身原因
主要是农民的法律、 政策意识不强， 表现在：
一是合同观念淡漠。
随意代签承包合同、 变更合同， 土地流转不签订合同。
二是随意放弃土地承包权。
由于过去种地效益低， 承包费用高， 农民对土地并不重视， 认为承包土地是一种包袱。
因此， 第二轮土地承包时， 放弃了部分土地承包权。但随着中央惠农政策的出台， 种地效益日益显现， 农产品价格上涨， 农业税减免， 粮食直补和种子补贴， 那些放弃土地承包权的农民又以多种理由索要土地。
3 解决途径
针对上述暴露出来的问题及其原因， 下步要着重抓好以下几方面工作。
3. 1 加大对土地承包工作的管理力度
要加强对承包土地的日常管理工作， 当前重点要抓好规范完善工作，在稳定农户土地承包权的前提下， 规范完善土地承包关系， 加大对农村土地承包的管理和承包纠纷的调处力度。
3. 2 加强对基层干部的培训和监管
抓好农村土地承包管理工作， 关键靠乡（镇）
和村两级干部， 特别是村干部。
当前针对基层干部特别是村干部换届后变动较多， 加上农经管理工作中出现的新情况、 新问题， 区里要加强对乡 镇、 村干部特别是新上岗人员的政策、 法规和业务知识培训， 以提高基层干部特别是村干部的依法办事和执行政策的水平。
3. 3 严格执行农村土地承包法律政策规定， 对试点工作中遇到的问题
按照保持稳定、 尊重历史、 照顾现实、 分类处置的原则依法妥善解决
一是以合同、 证书为依据确权是稳定的需要， 也是依法确权的重要凭证。
二是以二轮承包面积为基础， 实测面积与合同面积差异不大、 矛盾不突出、 群众认可的， 应以实测面积确权登记。
若差异较大的， 遵循民主协商原则， 将多出部分以其他方式承包确权登记。
三是共有人应当以参加承包的人口登记。
四是二轮承包时有资格但没有获得承包地， 现要求承包土地的， 如集体清查后有可用于分配的耕地， 可按照土地承包法规定的程序统一分给承包地， 如果集体没有耕地， 则只能通过候地的办法予以解决。
4 结论
农村土地承包经营权确权贯穿于农业和农村工作的各个方面， 关系到党的农村政策的落实和农村社会的稳定。
希望笔者个人凭工作经验对农村土地经营权确权工作的一些浅显认识， 能够对相关工作有一些帮助。
作者简介：
张玉荣， 白城市洮北区农村经济管理局， 副局长，
研究方向：
农村土地承包经营权确权及农村土地经营权纠纷调解仲裁。
篇二：农村土地承包经营权的缺陷与完善
35-管理世界 (月刊)2002年第 6 期农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境: 理论与政策分析钱忠好 在研究过程中曾得到扬州大学杨家栋教授、 南京农业大学曲福田教授、 国务院发展研究中心刘守英研究员的指点, 扬州大学俞海鹏教授审阅了初稿并提出了 富有建设性的修改意见, 特此致谢! 当然, 作者对文章中的观点负有全部的责任。我国农地承包经营权的不完全性是现阶段农地市场发育缓慢的产权原因, 而农地承包经营权的不完全性又与 其法律属性不明确有关。不完全的农地承包经营权降低了 农户农地经营收益和农地交易 价格, 提升了农地交易成本, 降低了农地市场交易的净收益, 最终减弱了农户的农地需求和供给。
要加速我国农地市场化进程, 就必须按物权理论规范我国农地承包经营权制度, 通过法律制度的建设, 从产权安排上克服我国农地市场发育的产权制度瓶颈。引言已有的大量文献曾致力于评价私有财产与共同财产制度的相对优劣性, 这一讨论在很大程度上源于哈丁 公地的悲剧 ( Hardin, 1967) 。哈丁认为, 公地之所以被过度利用,其原因就在于经济当事人缺乏最优化管理、利用公地的激励, 由此得出的一个最基本的结论是: 对土地产权施以有效保护有利于提升农业绩效。
同时, 相关研究也表明, 尽管安全的农地产权是促进农业投资增长从而实现农业可持续发展的保障, 但农地产权如果不可转让, 农地资源的配置效率也就得不到改善, 并且与土地的行政性调整相比, 土地产权的自由流转不仅具有交易收益效应, 而且具有更好的边际产出拉平效应( 姚洋, 2000) 。因此, 尽管我国现行的农地集体所有制使得集体与集体成员的农民之间在权益关系上极为模糊,潜伏着效率的损失, 应在条件合适的时候改革现行农地集体所有制, 但由于改革现行农地集体所有制可能存在着较高的交易费用, 因此, 我们在设计农地制度改革方案时可以考虑这样的改革思路: 在维护现行农地制度及其产权安排的基础上, 通过明晰产权并施以有力保障, 让经济当事人自由地交易其土地产权特别是农地承包经营权, 同时辅之以必要的国家管理, 从而实现农地资源配置效率的帕累托改进( 钱忠好, 2001) 。以家庭联产承包责任制为主要内容、 农村土地所有权与承包经营权相分离为主要特征的农村经济体制改革的推行, 在调动农民生产积极性、极大促进农业增长和农村社会经济发展的同时, 也为借助于农地承包经营权市场流转以改进农地资源配置效率提供了可能。
特别地, 30年不变、 增人不增地、 减人不减地 的农村第二轮土地承包政策的推行更为农地承包经营权的市场流转提供了政策支撑和制度保障。
但是, 现行政策的运作并未产生如理论界所预期的农地承包经营权市场流转高潮的到来, 就总体水平而言, 农地承包经营权流转仍是以行政性调整为主。
诚然, 理论界曾对土地承包经营权的稳定性对农户
- 36-收入预期的影响、 土地承包经营权流转的绩效等进行过一些研究, 但已有的研究并未能对上述现象做出令人信服的理论解释。从理论上分析, 农地承包经营权流转是运用行政机制还是市场机制取决于净收益的大小, 第二轮土地承包政策实行后并未出现土地承包经营权市场流转高潮的可能原因就在于市场交易的净收益较低, 而净收益的大小又与农地承包经营权的产权配置不无关系, 因此本研究将根据这一思路研究农地承包经营权市场流转问题。
无疑, 从理论和政策两方面研究农地承包经营权市场流转陷入困境的产权原因, 不仅有助于深化理论研究, 而且对指导我国农地制度的下一步改革具有重要的现实意义。一、科斯定理、农地承包经营权安排与农地承包经营权市场流转科斯( R. H. Coase) 指出, 不同的产权制度和法律制度安排具有不同的激励作用, 进而导致不同的资源配置效率,产权制度是决定经济效率的内生变量; 进一步地, 产权流转或市场机制作用的发挥也需要花费一定的成本和代价, 也就是说, 存在着交易费用。
不存在交易费用的世界就像物理世界中没有摩擦力, 为了进行市场交易, 有必要发现谁希望进行交易, 有必要告诉人们交易的愿望和方式, 以及通过讨价还价的谈判缔结契约, 督促契约条款的严格履行, 等等, 这些工作常常是成本很高的, 而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影 ( 科斯, 1994) 。同样, 农地承包经营权的界定状况及其产权安排也会对农地市场机制作用的发挥起着极大的影响作用。一般地,农地承包经营权对农地市场机制的作用途径有二: 其一, 不同的农地承包经营权安排会形成不同的激励效应, 进而对经济当事人土地投资的积极性产生重大的影响作用。
其二,不同的农地承包经营权安排会影响到农地市场交易费用的大小以及交易费用在交易双方当事人之间的分配比例, 进而影响到交易能否顺利进行。下面我们将具体分析农地承包经营权对农地市场的作用机理。首先, 需要说明的是, 我们不考虑其他因素对农地承包。
其次, 我们作如下假设: 假经营权市场交易的影响作用设农产品市场为完全竞争市场, 每个农户只是农产品市场价格的被动接受者,以农产品产出表示的土地边际产 出为M R( 土地边际收益) , 它是土地经营规模的函数, 由于边际报酬递减规律的作用, 随着农户土地经营规模的扩大, 土地边际产出率呈现先递增后递减的趋势,且为研究方便起见, 假设土地经营成本为 0( 这不影响研究结论) ; 假设 P 为农地承包经营权市场交易价格, 在完全竞争的农地承包经营权市场上, 交易双方只是农地承包经营 权市场价格的 接受者; 假设 M R 1 为农地承包经营权安排不完全时的土地边际产出 ( 土地边际收益) , C 为由于农地承包经营权不完全或产权交易受到限制所引发的市场交易费用, Cb 和 Cs 分别为农地承包经营权买卖双方所分摊的交易费用。
一般地, 农地承包经营权越不完全, 交易费用也就越高。
假设交易费用 C 为土地交易规模( 土地经营规模) 的函数, 且 C 随着交易规模的扩张呈现边际递增趋势。
对农地承包经营权购买者来说, 其实际支付的支出是 P+ Cb, 对出售者而言, 其农地承包经营权交易的实际收益为 P- Cs。对农地承包经营权购买者而言, 其农地经营规模( 购买规模) 由农地经营边际报酬和农地承包经营权购买的边际成本所决定( 见图 1) 。
由图 1 可以看出, 若农地承包经营权具有完全性, 农户的农地经营边际收益为 MR, 农地承包经营农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境: 理论与政策分析中国公共管理论坛
- 37-管理世界 (月刊)2002年第 6 期权购买的边际成本为 P, 最优经营规模。
若农地承包经营权不完全, 它为 Qb 1既可能对边际收益产生影 响, 从而 使M R 变动为 M R 1,也可能 增加交易 成本, 使农地承包经营权购买的边际成本上升为 P+ Cb。
无疑, 农地经营边际收益的下降或交易的边际成本的上升都会使农户农地经营规模( 购买规模) 的大小发生变动。
例如, 若农地承包经营权不稳定, 影响农户土地投入的积极性, 从而使土地的边际报酬下降, 进而使土地经营的边际收益降低, 这导致农户的最优土地经营规模变化为 Qb2, 与 Qb 1 相比,农地需求不足; 若农地承包经营权交易受阻, 就会增加农地购买的边际成本, 当农地经营边际报酬曲线既定时, 农户的农地最优经营规模将分别变动为 qb1 和qb 2, 与 Q b1 和 Qb 2 相比, 降低了农户的农地有效需求。
实际上, 不完全的农地承包经营权既会影响到农户的农地经营收益, 又会影响到农户的农地购买成本,从而使农户的农地最优经营规模或购买规模 qb2 远远低于农地承包经营权完全条件下的农户最优规模 Qb 1, 导致市场需求严重不足。需要特别注意的是, 若农地承包经营权市场交易成本过大, 在既定边际收益曲线下, 可能导致农户农地经营的边际收益曲线与土地购买边际成本曲线不相交, 此时农户不会有经营或购买土地的欲望( 见图2) 。对农地承包经营权出售者而言, 其农地经营规模( 销售规模) 由农地经营的边际收益和农地承包经营权销售的边际收益所决定( 见图3) 。图 3 与图 1 的区别在于: 图 3 中增加了 农户的现有土地规模曲线 SS1, 并且农户农地承包经营权实际销售收益为农地承包经营权交易价格扣除需要自 身支付的交易费用Cs 之后的余额。
农户的最优土地经营规模由农地经营的边际收益与农地售卖的边际收益所决定, 土地销售数量由现有的土地规模与最优土地经营规模的差额所决定。
由图 3可以看出, 在农地承包经营权完全安排的条件下, 农户的农地经营边际收益为 M R, 农地承包经营权交易的边际收益为 P, 最优经营规模为 Qs 1。若农地承包经营权不完全, 它既可能对边际收益产生影响, 从而使 M R 变动为 MR 1, 又可能增加交易成本, 使农地承包经营权销售的边际收益下降为 P- Cs。
无疑, 农地经营边际收益的下降或交易的边际成本的上升( 交易的边际收益的下降) 都会使农户农地经营规模( 销售规模) 的大小发生变动。
例如, 若农地承包经营权不稳定, 影响农户土地投入的积极性, 农户经营土地的积极性就要降低, 土地的边际报酬就会下降, 进而使土地经营的边际收益降低, 这导致农户的最优土地经营规模变化由Qs 1 变化为 Qs 2, 与 Qs 1 相比, 土地市场供给量由 S- Qs 1 增加为 S- Qs 2; 若农地承包经营权交易受阻, 就会增加农地销售的边际成本, 降低农户的农地销售收益。
当农地经营边际报酬曲线既定时, 农户的农地最优经营规模将分别变动为 qs 1和 qs 2, 与 Qs 1 和 Qs 2相比, 农户自营土地数量增加, 从而降低了 农户的农地市场供给。
由于农地经营边际报酬的下降对农地的市场供给有正的影响作用, 而农地承包经营权交易成本的上升( 农地销售边际收益的降低) 对农地市场供给有负的影响作用, 因此, 农地承包经营权的不完全对农地市场供给的影响将取决于其正向作用和反向作用的对比, 从而既可能增加农地供给, 又可能减少农地供给。对土地承包经营权销售者而言, 存在的下列特殊性将对农地市场供给产生较大的影响: 第一, 农地承包经营权极不稳定, 土地边际生产率大幅度下降, 使农地自营的边际收
- 38-益大大降低, 这有助于增加农地供给; 第二, 当销售方支付的农地承包经营权市场交易成本极高并使交易无利可图时, 农户将按照土地自营收益最大化原则进行土地经营, 此时, 土地经营规模将由土地经营边际收益 M R 等于 0所决定, 对拥有的剩余土地将采取诸如抛荒之类的处置措施; 第三, 更特殊地, 若农户原来拥有的农地经营规模极小, 且其拥有量小于由 MR= P- Cs 所确定的最优经营规模, 则此时农户将不进行土地供给。二、 中国农地承包经营权的产权残缺与农地市场流转的困境就我国农村集体所有制的土地而言, 现行家庭联产承包责任制下土地承包经营权具有下列特质: 其一, 农地所有权属于村农民集体所有, 集体依法组织土地发包或对土地进行再调整; 其二, 特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口 或人劳比例平均分配土地以获取承包地, 依法对集体所有的土地拥有承包经营权, 但这种承包经营权受到极为严格的限制; 其三, 国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。与人民公社时期农民及集体几乎没有任何决策权和剩余控制权相比, 家庭联产承包责任制是一大进步, 它通过赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权, 通过变集体所有、 集中经营的单一产权结构为集体所有、 家庭经营的较为复杂的产权结构, 产生了极大的制度绩效。
如据林毅夫的研究, 家庭联产承包责任制的制度变革使中国农业产出增长了 约 46. 89% , 大约相当于投入增加的总效应 ( 林毅夫, 1994) 。
并且随着农村经济体制改革的深入进行, 中央政府采取了一系列措施不断完善农户的农地承包经营权, 扩展其内。
然而与市场经济条件下经典产权要求相比,涵现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺或不完全性, 并正成为阻碍农地承包经营权市场流转的一个重要因子。1. 农地承包经营权的不完全性与农地经营收益。
现行农地承包经营权缺乏明晰性、 排他性和安全性, 稳定性较差, 这导致农户土地投资积极性受挫, 降低了土地边际生产率, 使土地边际收益曲线位于较低的水平上, 导致农地需求不足。
已有的大量研究如 Li 等人通过对农户有机肥施用的实证研究 ( Li, 1998) 、 姚洋通过对绿肥种植密度的实证研究( 姚洋, 1998) 、何凌云等对广东省肥料使用的实证分析( 何凌云等, 2001) 充分证明, 土地产权状况对土地投入有重大的影响作用, 因此农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望、 提高土地边际产出率至关重要, 并且, 明晰、无争议、 有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。其一, 农地承包经营权缺乏明晰性。
从表面上看, 家庭联产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有, 承包经营权归农民家庭所有, 但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得, 这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。
并且,尽管法律规定农村土地属于村农民集体所有, 但这种集体所有制具有共同所有制的特...
篇三：农村土地承包经营权的缺陷与完善
农村承包土地股份合作制在实际运行中存在的缺陷董毅姝吉林财经大学法学院，吉林 长春 130117摘 要:土地承包经营权作为一种财产权，作为农民的财产权是依法固定的，但土地承包经营权也有其特殊性，它关系到农民的身份、成员权的性质。股份合作制是一种股份制和合作制。在吸收这两种经济组织的优势的过程中，形成了具有独特优势的经济组织形式。本文从不同方面介绍农村承包土地股份合作制在实际运行中存在的缺陷。关键词:农村土地承包;股份合作制;现实价值中图分类号:D922． 3;F321． 1 文献标识码:A文章编号:2095 －4379 － (2017)13 －0228 －01作者简介: 董毅姝(1990 － )，女，汉族，吉林长春人，吉林财经大学法学院，法学硕士在读，研究方向:民商法。从全国各地的土地股份合作实践情况的方法情况来看，对土地评价方法:不同土地价格估值不同，或是根据不同的土地收益不同，地价不同，或者考虑综合因素。可见，土地资产评估主要是指国家土地征用和补偿的方法和年度的土地净收入，而不是土地的实际价值在现实流转中的体现。根据《土地管理法》对土地征用补偿标准的相关规定:土地平均年产值的 6 至 10倍，补偿时间为三年，作为耕地征用土地补偿费，也就是说，土地股份进行该等股份的方法来评估土地的价值，然而，这种方法是不科学的。一、外部实施缺陷(一)股权设置不规范，在股权设置上，有不同的股权合作制度，不仅不同类型的股权有差异，而且同一名称的表示意义也是不统一的，存在同一名称却存在不同解释的情况。第一在股权划分的标准上存在不同，大部分股份合作制分为个人股、集体股、国家股，其划分依据为按照投资主体的法律性质。股权入股，社会和平的风险股这是按照一些地方的风险程度进行的划分。这对股权的混乱情况进行分析，具有一定的困难。第二，性质相同，但是股权名称存在不同以及形成相同但是性质上存在不同。(二)在我国当前的农村合作经济组织中，根据本文作者了解的情况，组织管理制度存在不规范。虽然根据法律规定设立股东大会和董事会、监事会，甚至还拟定了各个协会之间的合作关系的规章，但是，在企业中的具体定位不是很清楚。所以规定的实施和监管存在着一定的冲突。这主要是由于农民的文化程度决定的，对于分散的农民股东的决策和监督意识不强。只有参与分取收益时对自身的股东身份认识比较深刻，董事会、监事会的实际控制力较差，此外，农民个人持有股份较轻，行使权力是有限的，不能充分行使股东大会的权利同时也难以在董事会的决策中发挥应有的作用。并且在股份合作制的实践中，主要是一个集体股的建立，集体资产折股设立股权高于农民个人股比例，谁代表集体行使集体股的权利已成为一个难题，在实践中往往是原集体经济组织的领导群体行使股东的权利，因此由村建立股份合作决策、领导干部的村民组，同时，由于农村高素质管理人才的缺乏，使决策不可避免地受到上级有关部门的影响，农村股份合作制到底是企业还是政府领导部门，在其实际运行过程中，很难得到区分。(三)首先，我们应该认识到土地对农民的社会保障功能。在中国的城市和农会保障福利，国家为城市居民提供就业机会，城市居民在失业或失去工作后的社会福利保障，对抗生活困难的能力，以及相应的社会保险制度和城市居民安全系统提供的基本生活都比农村居民要完善的多。二、制度内在缺陷对现有土地承包经营权的农民土地入股所带来的土地风险的重要意义在前面已经有过很详细的阐述了，在此将不做赘述，将合作股份的形式，可能会导致农民失去了土地直接占有，不能直接对土地的回报进行收益，他们的就业和生活保障的权益得不到最稳定的保障，将土地股份合作制为农民的收益回报与生活保障可以说是一个大胆的尝试。基于土地保障是一种直观的财产安全、稳定、可持续性的保障，并基于上述股权收益是信用担保业务风险的保证，股份合作组织的经济效益，具有不确定性。将集中在土地管理方面的合作加大，同时扩大农业生产规模，相应的农业生产的风险主要集中在股份制合作经济组织中，所以任何农业风险都可以引起许多人的关注。因为股份合作组织的社会福利责任，导致股份合作组织的利益分配带有一定的福利性，这使得股份合作组织和一般的企业产生了本质上的不同。国家，社会在税收，审批等方面应当给予既定的优惠。但是从目前来看，仅有少数几个地区在政策上有一定的优惠政策。绝大部分区域并没有出台任何有利于股份合作制发展的相关政策。同时对于股份合作制也没有制定相关的法律法规。股份合作组织不同于股份制企业组织形式，其所有权、利益分配机制、股东的进入机制、退出机制、转移机制和组织机制，对每一个具体的操作规程操作规程机制没有统一标准。从实践的角度来看，股份合作制是农业改革的一种有效的方法，但在各个地区的具体运作方式都不一样，为了股份合作制的更好、更规范化运作，需要相应的补充法律。· 8 2 2 · 2017·05(上)法制博览LEGALITY VISION法制园地篇四：农村土地承包经营权的缺陷与完善
I：10． 3969 /J． ISSN． 1674 －1471． 2013． 03． 012土地承包经营权流转存在的问题及完善建议收稿日 期：2013 － 06 － 15作者简介：孔令仙（ 1977 － ）
，女，安徽庐江人，安徽行政学院讲师，法律硕士。
研究方向：
刑法学。孔令仙（ 安徽行政学院 社会与公共管理系，安徽 合肥 230059）摘要：
当 前，土地承包经营权流转过程中出现大量空心村， 非农化、 非粮化倾向日 趋严重， 政府监管乏力， 流转价格及补贴政策欠合理，保障措施不完善，制约了 城镇化、 工业化的发展。
应加大土地整理力度， 改变土地流转补奖政策，完善社保体系，创新土地流转制度，强化政府监管手段，加快推进新农村和农业现代化发展的步伐。关键词：
土地承包经营权; 流转; 问题; 建议中图分类号：F321． 1文献标识码：A文章编号：1674 － 1471（ 2013）
03 － 0055 － 06Problems and Suggestions for the Circulation of the Rightto the Land Contractual ManagementKONG Ling-xian（ Anhui Administration Institute Department of Social and Public Administration，Hefei 230059，China）Abstract：
Currently，hollow village phenomenon appears in the process of the circulation of the right to the land con-tractual management，and non － agriculture and non － grain tendency has been serious． The regulation of the govern-ment is weak，the circulation price and subsidy policies are unreasonable， and the safeguard measures are not per-fect，which restricts the development of the urbanization and industrialization． The government should increase theconsolidation of the rural land，change the reward policy of the land circulation，improve the social security system，innovate the land circulation system，strengthen the government supervision methods，and accelerate the pace of thedevelopment of the new socialist countryside and the agricultural modernization．Key words：
land contractual management right；circulation；problem；suggestion我国农业发展的基础薄弱，农业生产投入不足，农业社会化服务体系缺乏， 自 家庭联产承包责任制的推行后，调动了农民的生产积极性，为农业的发展奠定了基础。
但一家一户的分散式经营模式， 导致农业现代化水平很低。
农业现代化是构建我国现代化发展的核心要素。
党的十八大报告提出， 坚持走中国特色新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化道路，促进“四化”同步发展。
2013 年中央一号文件提出加快发展现代农业、 进一步增强农村发展活力的主题，但传统的生产模式制约了农业生产的规模化、专业化和现代化发展， 严重制约了城镇化、 工业化发展的步伐，成为影响“四化”同步发展最重要的因素。［1］土地适度规模经营是加快发展现代农业的必由之路，引导土地承包经营权良性流转是一项重大的社会课题。
本文以安徽省滁州市实地调研为例，探索土地承包经营权流转的有效途径和解决方法。一、滁州市土地承包经营权流转的总体情况滁州，安徽省省辖市， 位于皖东江淮之间， 与南京市山水相连，是南京“一小时都市圈”主要成员和皖江城市带承接转移示范区重要一翼。
全市土地总面积 1． 33 万 km2，全市户籍人口 452． 9 万。
现辖天长、明光 2 市，来安、全椒、定远、凤阳 4 县和琅琊、南谯 2 区。
2013 年 5 月 6 日 至 9 日， 课题组成员在滁201 3 年8 月第 25 卷第 3 期青岛农业大学学报（ 社会科学版）Journal of Qingdao Agricultural University （ Social Science）August，2013Vol． 25No． 3
州市进行了为期 4 天的调研，调研对象包括凤阳县、天长市、 来安县和全椒县的农委、 国土、 住建、规划、发改委等部门。
从调研的情况来看， 各地都根据当地的实际情况推行了一系列行之有效的土地流转方式，主要有：( 一) 搭建投融资平台 ， 获取分红收益， 解决资金短缺1． 成立资金互助合作社， 农户 每年分红获益。这在凤阳较为典型。
农户将手中的资金入股到合作社，由合作社统一经营管理，合作社进行大棚蔬菜种植、苗木花卉栽培、 良种繁殖以及发展观光农业等，以“产业合作 + 资金互助”的模式运营， 并成立了凤阳县资金互助合作社联合会。
凤阳县东陵资金互助合作社社长陈冠玉对土地流转予以充分的肯定。
陈老先生介绍，该社流转了 500 多亩土地，每年分红一次，一万元可分得 840 元的红利。
资金互助合作社运行效果不错，农户能真正得到实利，因此受到农户的普遍欢迎。2． 成立土地整理投资有限公司，解决资金缺口。全椒县为了解决农村土地整治专项资金不足的问题，成立了全椒县土地整理投资有限公司。
先后在建行获得了 1． 3 亿元的贷款。( 二) 推行土地流转新举措， 保障土地流转正当权益1． 颁发农村土地经营权流转证。
这是凤阳的首创，也是其最大的特色。
政府给流转的大户颁发农村土地经营权流转证，意在减少纠纷，保障流转双方的利益。
全县拟流转的土地及流转的价格均在国土局的电子显示屏上滚动公示。2． 成立土地流转服务中心。
来安县农委成立了土地流转服务中心， 镇、 村先将土地流转给农委， 由农委统一牵头与流转大户联系洽谈。
流转大户将租金统一交付给流转中心， 流转中心按一卡通的形式发放到农户手中。
土地流转服务中心搭建了流转大户与农户联系的桥梁，规范了土地流转行为，既保证了流转双方的利益又减少了纠纷。3．“确权不分田，发包得收益”。
全椒是安徽打造美好乡村的试点县之一， 在土地流转中采取整村推进的方式， 集中安置农户， 对农户 的土地予以确权，颁发确权证书， 统一整理土地， 土地整理后不再划分到各农户手中，由村集体统一对外发包，所得收益集体共享。( 三) 成立村级便民服务中 心， 提升公共服务水平在安徽东大门—天长市， 成立了全省第一家村级便民服务中心。
该中心的成立， 整合了政务公开资源，强化村级便民服务体系，并建成了市、镇、村三级联网信息公开和查询系统，现已投入使用。( 四) 加大对流转大户 的补贴， 提高流转大户 的积极性为了激发流转大户的积极性， 滁州市政府对一次性流转土地达到 100 亩以上的大户给予每亩 100元的奖励。
在具体实践中， 为了更好的促进土地流转，各县市都放宽了 奖励的条件， 加大了 奖励的力度，对流转达到 50 亩以上的就给予 100 元每亩的奖励。目 前， 全国各地都在大力推进新农村建设和新型城镇化建设，滁州市也不例外。
从调研的情况看，新农村和新型城镇化建设的前提就是要进行大规模的土地流转，否则难以推进。
在所调研的市县中，来安县的示范点做得较好。
该县汊河镇黄牌村和相官村小李庄都是整村推进，土地流转成效显著。二、土地承包经营权流转中存在的问题虽然各地在土地流转中都进行了大胆的尝试，采取了一些措施， 取得了一些实效。
但在土地流转的推行中仍然存在一些值得关注的现象和问题， 主要有：( 一) 空心 村大量存在， 导致宅基地土地资源浪费宅基地是农民基于农村集体经济组织成员的身份而无偿取得的用于修建住宅的集体建设用地。
我国法律规定宅基地属于集体所有，农民没有所有权，只有使用权。
但建造在宅基地上的房屋属于农民个人所有的合法财产，农户不愿意拆除老房子时，是不能强制拆除的。
在各地调研时都反映农户普遍存在一户两宅的情况。
农户住进新的安置点或者新建房屋后，老房子仍然空放着， 导致大量空心村的出现，造成了土地资源的浪费。对于大量的空心村，基层政府觉得棘手，很难处理，宅基地拆除复垦工作和土地置换工作难以推行。秦栏镇对规划后的农民住宅园区的宅基地进行公开拍卖以便筹集资金，这种做法效果很好但却不合法。重新规划的村庄， 建得很漂亮， 但产业支撑不强， 农户住新房却无收入，纷纷外出打工，导致部分地区又出现了“二次空心村”。( 二) 农地出现非农化和非粮化的倾向， 粮食安全风险逐年增大65青岛农业大学学报（ 社会科学版）25 卷
随着社会经济的发展、城镇化的推进和工业用地的不断扩张，集体组织直接进入土地一级市场进行流转，将农地转化为非农建设用地；不少工商资本介入土地流转环节，由于缺少约束机制，出现农地非农化的倾向，导致农用地特别是耕地的减少，损害农户的利益。
如何既为社会发展提供充分的用地保障，又守住 18 亿亩耕地的“红线”， 在我国具有十分重要的战略意义。［2］另 外， 大户 的经营是以追求较高的经济利益为目 标的， 土地流转到大户后， 以麦、稻为主种植粮食作物的农户则普遍反映收入低或者无收益，故而纷纷改种收入相对有保证的经济作物，如蔬菜、 花卉、 苗木、果树、 水产养殖等， 导致农地的非粮化倾向特别严重，粮食安全的风险也逐年增大。如何激发农户种粮的积极性，减少非粮化作物种植，也是亟待基层政府解决的难题。( 三) 政府缺乏有效监管， 流转大户 利益往往难以保障发展现代农业必须要有规模，土地应向大户、专业合作社和家庭农场流转。
实践中， 土地流转到大户后，农业的效益并未提高，大户的利益有时难以保障。
表现在：1． 规模成片地难以形成， 加大了土地资源的浪费。
家庭联产承包责任制的推行， 土地是分散划分给不同农户的。
要想采用机械化耕种， 形成规模成片地，必须对某段地块整体流转。
而该段地块中只要有一家不同意流转，就难以受让到成片地，影响机械操作。
部分流转大户只能采用粗放式经营方式，达不到提高农业生产效率的目 的， 也加大了土地资源的浪费。2． 土地流转融资困难， 缺少长远规划。
当地的土地流转以出租为主， 受让后就要支付一大笔土地流转费。
土地流转后， 由于田地不平整， 大小不一，需要进行整理，丘陵地带整理费用很高，流转大户难以承受。
大户缺少资金，上级政府投入有限，想进行信贷更难，银行基本不会将信贷资金投放给用于基础农田改造的大户。
即使形成规模成片地， 由于资金短缺，塘坝水利等基础设施跟不上， 效益还是很低。
以致在天长出现土地流转的规模要控制在 300－500 亩，不能太大。
规模越大， 越没有收益。
高额的土地流转费和土地整理费让部分大户望而却步，搞短期行为，缺少长远打算。
不少大户拿着政府的每亩 100 元的奖励后， 并未将政府的奖励用于基本农田水利设施的建设，如水利、塘坝、晒场等，因缺少监管，奖励基本被大户截留。［3］3． 大户缺少技术， 单产普遍较低。
随着城镇化的推进，青壮年劳动力纷纷进城务工，留守农民多半是年纪大的，没有太多文化知识，也没有进行专门的培训，有的只是一些种地的经验。
农业科技人员不到田间地头去，不为大户提供技术支持，很少参与土地流转的经营管理。
缺少农业技术的支持， 大户的单产普遍低，效益低。［4］4． 农业保险支持力度小，大户抗风险能力较弱。合作社建立的时间短，大户的资金有限，他们的抗风险能力都很弱。
农业生产经营的风险仍然很大， 如自然风险每年都或多或少会遇到， 如旱或涝。
今年最为严重的是 H7N9 禽流感， 由于政策性农业保险对农业的支持力度很小，企业往往难以承受，很多企业纷纷倒闭。( 四) 粮补和奖励不合理， 难以激发流转双方的积极性现行的粮补政策规定粮补是以二轮承包的田亩为基础，只有土地承包者才能享受直补，以一卡通的形式直接发放到农户手中。
在土地流转后， 仍然发放到原农户手中， 农户享有土地流转费和人工费两项流转收益， 大户 只有政府的一次性奖励每亩 100元的收益，这种粮补政策是不合理的。
流转后土地整理需要资金、无法抗拒的自然灾害、缺少技术难以达到规模经营的效果等，大户的经营效益无法保障，难以激发大户的流转积极性。
各地通过土地整理和置换增加了很多耕地， 但对这些新增的耕地也没有粮补。
政府的奖励措施亦不平衡， 政府一次性奖励只补给流转大户而不补给农户， 也不利于引 导农户流转土地。( 五) 养老保险政策欠合理， 制约了 城镇化发展的步伐城镇居民养老保险的交纳基数太高， 滁州市养老保险缴费基数是 2032 元， 比相邻的浙江 1787 元和南京的 1794 元的基数高很多，不利于进城的农民参加城镇职工养老保险。
因为农民无保障， 养老难制约了城镇化的进程，以致在天长出现了每年 1000人的非农户口向农业户口转化的逆城镇化现象。
而农村的新型农村养老保险缴费基数 100 元又过低，无法保障农民的最低生活水平。
农民仍将土地作为生存的保障，离不开赖以生存的土地，不愿意流转手中的土地，制约了农业现代化的发展。( 六) 土地流转价格高低不一， 不利于维护流转双方的利益本地土地流转价格有三种计算方式：
货币固定753 期孔令仙：
土地承包经营权流转存在的问题及完善建议
制、货币浮动制、 实物折价制。
一般经过协商确定，存在过高或过低的情况。
最高是 600 斤稻子每亩，低的是 410 元每亩。
流转价格的确定随意性很强，没有相关机构和人员进行监督， 不利于土地流转的推行，也不利于维护流转双方的利益。三、完善土地承包经营权流转的建议如何盘活农村土地， 让农民增收是目 前农村工作的重中之重。
加快承包经营权流转是发展现代农业的客观要求， 是实现农业规模效益， 促进农业增效、农民增收的有效途径。
针对目 前承包经营权流转中存在的问题，建议采取以下措施：( 一) 加大土地整理力度，推动“空心村”治理大力做好农村土地管理工作， 确保土地集约节约利用，为城镇化发展提供更大的空间。
着力解决一户两宅的问题，确保一户村民只拥有一处宅基地。1． 采取激励措施，引导多宅农民让出老宅基地农户住进安置点或者新建房屋后， 按照一户一宅的原则，应该让出原来的...
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